论交通事故责任认定的行政可诉性
刘善书
一
在我国，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例，而交通事故责任认定则在这类案件中起着至关重要的证据作用。所谓交通事故责任认定，是指公安机关依据国务院《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的单方行为。
长期以来，对公安机关作出的交通事故责任认定是否可以纳入行政诉讼案件的受案范围，在法学界一直存在着广泛的争议。司法实践中交通事故责任认定则被作为一种不可诉行政行为来处理的，这种做法在法律规范方面的依据是1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(即法发(1992)39号文)，该通知第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”
随着司法实践的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，即法释(2000)8号文的出台，交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的诘责。第一，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼，要求判令对方当事人承担民事赔偿责任，从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服，既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告)，按照(1992)39号文又无法提起行政诉讼，从而告状无门；即使其能够在作为被告的民事诉讼中可以对交通事故责任认定提出异议，由于其自身身份的限制，推翻行政机关的行政行为无异于蚂蚁搬山，客观上造成双方当事人权益司法保护的不平等。第二，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成对公安机关司法监督不力，产生特权。按照行政诉讼法规定，对具体行政行为的合法性进行审查，是行政审判的职能，通过民事审判来审查具体行政行为是否合法，不仅影响人民法院充分地行使审判职权，而且也不利于保证公安机关依法行政。在民事诉讼中如果不予认定交通事故责任认定书，就会削弱公安机关行政裁决的权威性，使交通事故责任认定变得可有可无，无足轻重；如果不加审查予以采信，则会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。第三，交通事故责任认定不具有行政可诉性，与现行法律和司法解释相悖。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为，但在第11条(8)项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安机关对事故的形式处理，其实质却直接涉及当事人因此而应承担的赔偿责任，即财产权利。最高人民法院法释(2000)8号文进一步宽泛地规定行政诉讼的受案范围：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。公安机关交通事故责任认定显然包含在这一类行政行为中。
我们再从有关法律的排斥性条款看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院(2000)8号文规定，下列行为不属行政诉讼的受案范围：一是行政诉讼法第12条规定的行为，即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为；二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；三是调解行为以及法律规定的仲裁行为；四是不具有强制力的行政指导行为；五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。交通事故责任认定与上述不可诉行政行为相对照，除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外，没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范，还是狭义的最高权力机关制定的法律，是否包括司法解释呢?对此，法释(2000)8号文第5条进一步说明：“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，公安机关对交通事故作出的责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。如果依据此文拒不受理对交通事故责任认定提起的行政诉讼，将会造成法律规范冲突。
二
交通事故责任认定是否具有可诉性，应当从三个方面考虑：第一，交通事故责任认定是否属于行政行为；第二，交通事故责任认定与其他一般的技术性鉴定有何不同；第三，交通事故责任认定是否属于公安机关最终裁决的行政行为，或者说是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院法释(2000)8号文规定的受案范围。
首先，交通事故责任认定是一种具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据国务院《道路交通事故处理办法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，我们完全有理由说，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行裁决的具体行政行为。
其次，交通事故责任认定不同于其他的一般技术性鉴定。有人认为，交通事故责任认定与一般技术性鉴定(如法医鉴定)是一样的，一般技术性鉴定不可诉，同样交通事故责任认定也不能诉。其实，只要稍一比较就不难发现，二者是完全不同的。主要表现在以下几个方面：第一，交通事故责任认定是公安机关依职权作出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而一般技术性鉴定不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或者其他事业性单位。第二，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。第三，交通事故责任认定在公安机关内部只经过最初作出认定和行政复议程序；而一般技术性鉴定则可以在多部门对同一事项进行多次鉴定。第四，交通事故责任认定是针对特定的当事人作出的，涉及到平等主体间的权利义务；而一般技术性鉴定并不必然涉及双方当事人的利益，不对当事人间的权利义务关系进行责任划分。如对某人进行评残，只要有该人提出申请即可，其目的可能是其自残需要领救济金，也可能是因他人致残需要索赔。如系后者，当对方当事人提出异议时，可能要在多个部门进行多次鉴定，且任何一次鉴定都不是行政行为，其内容亦不涉及当事人间的责任大小以及因此而引起的权利义务。第五，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，交通事故责任认定没有可替代性，如其不能作为证据使用，人民法院或者当事人都不可能再找其他公安机关重新进行责任认定，即对同一事故不可能有两份以上的责任认定书；而一般性技术鉴定在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径进行重新鉴定。
最后，交通事故责任认定具有可诉性，是一种可诉的具体行政行为。如前所述，交通事故责任认定不是最高权力机关制定的法律中由公安机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼法规定的不可诉行政行为，公安机关也无权自身立法或者通过与司法机关联合下文擅自决定哪种行政行为可以不接受司法监督，最高权力机关制定的法律以外的任何“最终裁决”都是行政系统内的最终裁决，并不能因此而剥夺当事人提起行政诉讼的权利。应该说，除了最高人民法院(2000)8号文件规定的不可诉行政行为以外，所有的行政行为都属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，当事人对交通事故责任认定不服的可以向人民法院起诉，人民法院也应当予以受理。
综合以上情况分析，尽快明令取消法发(1992)39号文，将交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围，已成为有关部门的当务之急。这样做不仅有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程，而且有利于理顺人民法院内部民事审判和行政审判的关系，提高审判效率，有利于进一步加强对公安机关交通事故责任认定的司法监督，保证其严格依法行政，同时也有利于公平地维护各方当事人的合法权益。
(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)
关于印发《主要水污染物总量分配指导意见》的通知
国家环境保护总局
环发〔2006〕189号
关于印发《主要水污染物总量分配指导意见》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局：
为做好“十一五”期间污染物总量控制工作，加强对主要水污染物总量分配工作的指导，现将《主要水污染物总量分配指导意见》印发给你们，请参照执行，并认真做好主要水污染物总量的分解落实工作，确保按时完成“十一五”主要水污染物削减目标。
附件：主要水污染物总量分配指导意见
二○○六年十一月二十七日
附件：
主要水污染物总量分配指导意见
一、总则
（一）为控制全国主要水污染物（化学需氧量）排放总量，防治水环境污染，促进经济、社会和环境可持续发展，根据国家有关环境保护法律法规的规定、《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》和环保总局受国务院委托与各省级人民政府签订的《“十一五”水污染物总量削减目标责任书》的要求，制定本指导意见。
（二）本指导意见适用于地方环境保护部门对区域（流域）和排污单位分配化学需氧量总量指标。本指导意见所称排污单位，是指直接或间接向环境排放水污染物的单位，包括企事业单位、城市污水处理设施或其它工业污水集
中处理设施等。
（三）各级环境保护部门依据本指导意见逐级分配给区域（流域）的化学需氧量排放量，即为核定的区域（流域）总量控制指标；分配给排污单位的化学需氧量排放量，即为核定的排污许可量。
（四）各级环境保护部门制定的化学需氧量总量分配方案，应报本级人民政府批准，并报上一级环境保护部门备案。下一级环境保护部门分配的化学需氧量总量指标之和不得突破上一级下达的区域总量控制指标，也不得突破国家确定的水污染防治重点流域等专项规划下达的流域总量控制指标。
二、区域（流域）总量指标分配
（五）各级环境保护部门在分配区域（流域）化学需氧量总量指标时，应综合考虑不同地区的环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及有关污染防治专项规划的要求，对重点保护水系、污染严重水体、一般水域等实行区别对待，确保流域水环境质量的总体改善。
（六）区域（流域）化学需氧量总量指标在水质控制目标容量测算和出境断面污染物总量削减的基础上进行分配，计算方法如下：
（1）以2005 年环境统计数据为基准，核算2005 年区域（流域）化学需氧量出境量，计算公式如下：
Pc=ΣPsiKi
Pc—省（市、县）控断面化学需氧量出境量；
Psi—流域内第i 个控制区域的实际排放量；
Ki—流域内第i 个控制区域的污染物综合传递系数。
污染物综合传递系数Ki 按下式计算:
Ki=K1i×K2i×K3i×K4i
K1i—入河系数（以企业排放口和城市污水处理设施排放口到入
河排污口的距离(L)远近确定：L≤1km，入河系数取1.0；1＜L≤10km，
入河系数取0.9；10＜L≤20km，入河系数取0.8；20＜L≤40km，入
河系数取0.7；L＞40km，入河系数取0.6）；
K2i—渠道修正系数（通过未衬砌明渠入河，渠道修正系数取
— 5 —
Σ=
= − ×
n
i
Pi Pc X Pdi PdiKi
1
(1 )
0.6～0.9；通过衬砌暗管入河，渠道修正系数取0.9～1.0）；
K3i—温度修正系数（气温≤10℃，温度修正系数取0.95～1.0；
10℃＜气温≤30℃，温度修正系数取0.8～0.95；气温＞30℃，温度
修正系数取0.7～0.8）；
K4i—河道内对控制断面影响系数（一般按0.2-0.6 计算，各地
可按照水环境容量测算确定的系数取值）。
（2）根据出境断面浓度控制目标确定区域（流域）出境化学需氧量削减水平，计算公式如下：
X=（1-Cm/Cs）×100%
X—省（市、县）控断面出境化学需氧量削减水平；
Cm—出境断面2010 年化学需氧量目标浓度；
Cs—出境断面2005 年化学需氧量实测平均浓度。
（3）确定区域（流域）化学需氧量初始分配总量，计算公式如下：
Pi—区域（流域）化学需氧量初始分配总量；
Pdi—流域内第i 个控制区域排污单位排放定额总量。
（4）调整区域（流域）化学需氧量初始分配总量。若Pi>Psi,则Pi 调整为Psi，以控制区域的实际排放量作为区域（流域）化学需氧量总量指标。
（七）对于所排废水无法进入确定的河流水体的区域或河网水系过于复杂的区域，各级环境保护部门可结合当地经济发展情况、区域排污现状、环境质量要求和污染总体削减水平等，采用等比例削减等方法分配区域化学需氧量总量指标。
三、排污单位总量指标分配
（八）各级环境保护部门在分配排污单位的化学需氧量总量指标时，应坚持公平合理、技术可行和绩效提高的原则，在达到国家或地方污染物排放标准的基础上，以具有较好的生产工艺、治理技术和管理水平的排污单位为基准分配总量指标。
（九）排污单位化学需氧量总量指标采用定额达标法予以分配，即按照现有的国家行业污染物排放标准中规定的排污定额为依据确定总量指标。在优先考虑生活污水的基础上，对工业企业分配总量指标（不考虑农业面源的污染影响）。城市污水处理设施或其它工业污水集中处理设施的化学需氧量总量指标，按设计处理能力和出水水质标准进行计算。工业企业化学需氧量总量指标的计算方法如下：
（1）工业企业有行业排水定额时，以企业的产品数量、排水定额、废水排放浓度计算排放限值：
Mi=Ai×Bi×Ci
Mi—第i 个工业污染源在定额排放情况下的排放限值；
Ai—第i 个工业污染源基准年的产品数量（或近三年平均产品数
量）；
Bi—第i 个工业污染源所属行业单位产品最高排水定额；
Ci—第i 个工业污染源废水允许排放浓度。
（2）工业企业有行业污染物排放定额时，以企业的产品数量和
W
M
W M n
i
i
i
i = ×
Σ =
1
污染物排放定额计算排放限值：
Mi=Ai×Di
Di—第i 个工业污染源单位产品排放污染物的限值。
（3）工业企业既无排水定额也无污染物排放定额时，以企业的产品数量、用水定额、排水系数和废水允许排放浓度计算排放限值：
Mi=Ai×Ei×q×Ci
Ei—第i 个工业污染源单位产品用水定额；
q—排水系数，一般按0.6-0.8 计算。
（4）如果企业所属行业无排水定额、用水定额、排污定额等相关数值，则采用基准年排水量和废水允许排放浓度计算排放限值：
Mi=Qi×Ci
Qi—第i 个工业污染源基准年排水量。
（十）按定额达标法分配的各排污单位总量指标之和超过上一级政府下达的总量控制指标时，各级环境保护部门应根据区域总体削减水平，以区域内排放水污染的重点排污单位（包括重点工业企业、城市污水处理设施和其它工业污水集中处理设施）排放定额为基础，按等比例分配方法重新分配其总量指标；其它工业企业则按
定额达标排放量进行分配。等比例分配方法计算公式如下：
Wi—第i 个排污单位化学需氧量总量指标；
W——已确定的总量控制指标。
（十一）废水排入城市污水处理设施或其它工业污水集中处理设施的排污单位，对其分配的化学需氧量排放量不计入区域总量控制指标中。
（十二）新建、扩建和改建项目的化学需氧量总量指标，应从项目所处流域控制单元中进行调剂或有偿转让；已经审批的新建、扩建和改建项目，按照环境影响评价文件和区域污染总体削减要求确定化学需氧量总量指标。
（十三）地方环境保护部门在分配辖区内化学需氧量总量指标时，可兼顾当地经济发展的需要，预留一部分总量作为建设项目的发展用量或调节指标备用，但预留指标不得超过区域总量控制指标
的15%。
（十四）排污单位进行改制、改组或者兼并的，其总量指标不超过原分配的指标值。分立的单位，其总量指标从原排污单位总量指标中划转；合并的单位，其总量指标不得大于原各排污单位总量指标之和。
（十五）对采用的工艺、技术、设备或生产的产品属于国家明令禁止、淘汰或者不符合环境保护要求的排污单位，各级环境保护部门不予分配化学需氧量总量指标。
（十六）对依法被责令限期整改、停产治理的，或不按规定利用城市污水处理设施或其它工业污水集中处理设施的排污单位，各级环境保护部门对其核定化学需氧量总量指标，但暂缓分配给具体的排污单位。
（十七）在国家确定的水污染防治重点流域等专项规划中，还要控制氨氮（总氮）、总磷等污染物的排污总量，控制指标由国务院批复的各专项规划下达；各地也可根据各自的水环境状况，增加本地区必须严格控制的特征水污染物，纳入本地区污染物排放总量控制计划。氨氮（总氮）、总磷等污染物以及特征水污染物的总量分配
可参照本指导意见执行。
