政府应否为事故埋单
——对两起交通事故人身损害赔偿纠纷案争议焦点的评析
刘建民
一、案情概况
案例一 2003年10月14日，刘某搭乘赵某驾驶的豫G35790号小型货车沿卫柿线行驶至观流河路口时，因路面上凉晒有玉米、玉米骨头等杂物，致使车翻，刘某和赵某当场死亡。凉晒玉米、玉米骨头等杂物的违法行为人至今查无下落。赵某的法定继承人诉至某县人民法院请求县公路局赔偿损失，受诉法院根据该市人民政府新政文（2001）162号文件规定，追加省交通公路工程局、市公路局和县人民政府为被告参加诉讼。经审理，法院认为市公路局作为公路的建设和养护单位，监管不力，应承担赔偿责任的25%；县政府负责施工期间的交通管制，对晾晒杂物没有及时查处，应承担赔偿责任的5%；受害人对其自身过错承担70%；省公路工程局虽为施工方，但事故的发生不是因为工程质量问题引起，对此不承担责任；县公路局未取得公路的养护和管理权，亦不承担责任。法院以此作出一审判决后，市公路局依法提起上诉。
案例二 2004年6月3日，程某驾驶二轮摩托车沿卫柿公路由东向西行驶至西沈庄村时，碰在路右侧一堆沙土上，受重伤经抢救无效死亡。程某的法定继承人诉至某区人民法院请求市公路局赔偿损失，受诉法院追加省交通公路工程局、县人民政府为被告参加诉讼。经审理，法院认为，施工期间负责交通管制的县人民政府未很好地履行交通管制义务，致使发生交通事故，应承担赔偿内容的80%；受害人应负20%责任；其他被告不承担责任。一审判决后，县人民政府依法提起上诉。
两案共同的基本事实是：1、2001年10月至11月，市人民政府为了加快该市的公路建设制定了新政[2001]40号和新政文（2001）162号两个文件，文件规定："在施工期间，沿线政府负责交通管制、电源、水源、临时用地、民工住房等保障工作，杜绝哄抢料物、抢装、抢卸、抢运等现象的发生。凡因不负责任，推诿扯皮影响工程进度或造成损失的，将追究有关责任人和负责人的责任"。2、2002年5月1日市公路局与省交通公路工程局签订修建从卫辉到柿槟某县城至修武界工程，该路段属省道，系改建公路。3、2003年市公路局与县人民政府根据市人民政府的文件精神，签订了公路工程建设协议书，约定县政府"组织公安交警人员，负责施工现场的治安及交通管制并承担费用"。但本协议所涉路段系"卫辉至某县公路某县段，长约11.5公里"，该路段为新建公路，由县公路局承建。而事发路段，即省交通公路工程局承建的"某县县城至修武界"路段系改建公路，并无此类协议。4、2003年3月，卫柿公路该路段开始动工修建，修建期间一直在通行。2003年10月，公路路面已铺设完毕。2003年秋，省交通公路工程局撤走，至今未交工验收。两起事故分别发生在2003年10月14日和2004年6月3日。
二、市政府文件的法律性质。
当地政府出于为公路建设提供更加宽松的外部环境的良好目的而制定规范性文件，是无可厚非的，且值得称道。但作为抽象性行政行为，行为的指向为不特定对象，并不必然地产生特定主体之间民事权利义务关系。只有以此为前提的特定主体之间的协议，才是产生民事权利义务关系的基础和依据。
公路建设单位通过协议书的形式将自身的部分权利义务转让给县人民政府承继是合法有效的，这种以市政府规范性文件为前提的公路工程建设协议书是产生双方民事权利义务的合法依据。而本案中，该协议书规定的路段并非事故路段，事故路段系改建路段，没有交通管制的协议约定。因此，一审法院以协议书为依据认定县政府负交通管制之责，因协议书与本案没有任何联系，违背了证据关联性特征，属于事实不清；一审法院以市政府规范文件为依据认定县政府负交通管制之责，混清了行政责任和民事责任的概念和区别，属于依据错误。
三、交通管制的法律性质
1、对新政文（2001）162号文件中"交通管制"的理解，该文件规定"5.优化施工环境，营造良好的施工氛围。在施工期间，沿线政府负责交通管制、电源、水源、临时用地、民工住房等保障工作"，由此可以看出，交通管制的目的是为了优化施工环境，营造良好的施工氛围，保障施工的正常进行。而事故发生时，实际施工已经完毕，交通管制服务施工、保障施工的目的已经达到，它的存在已没有任何意义，已经随着施工的实际结束而结束。至于施工方是否进行交工验收，并不能否认施工已经结束的事实。我们总不该认为如果施工方由于自身原因长期不进行交工验收，交通管制也应该长期进行。事故现场照片中清晰的车辆分道线也证实了施工业已结束的客观事实。因此，本案中，事故发生在施工方撤走之后，施工期间的交通管制已经结束，事故发生与交通管制不属于同一个时间段。
2、对改建公路时“交通管制”的理解
公路法第32条规定：“改建公路时，施工单位应当在施工路段两端设置明显的施工标志、安全标志，需要绕行的，应当在绕行路口设置标志，不能绕行的，必须修建临时道路，保证车辆和行人通行”，从中我们可以看出，一是改建公路不得中断交通，更不能禁止通行、全线封闭；二是不能绕行的，必须修建临时道路，那么没有修建临时道路的，表明施工方根据施工情况认为可以绕行和通行。本案中，事故发生路段属于改建公路，交通管制应为疏导性交通管制，即根据“道路和交通流量的具体情况”进行交通疏导，而涉案车辆分别为小型货车和轻便摩托车，无论如何也不属于限制通行的车辆，且夜间行驶车速过快，表明交通流量极小。因此，不管当时交通管制实施与否，均不影响涉案车辆的进入，因为它不属于限制通行的范围。
综上所述，事发路段系改建公路，公路建设时不得中断交通，因此，即使实施交通管制，也是疏导性交通管制，而涉案车辆非限制通行车辆，发生事故与交通管制无关；依照市政府文件规定，县政府的交通管制是为了保障施工，案发时公路建设施工单位已撤走，保障施工的任务已完成，交通管制已解除，因此，发生事故与交通管制无时间上的关联。
四、交通管制与损害后果的关系
根据民法理论，一般情况下赔偿责任以行为人的过错为前提，且行为人的过错与损害后果间存在因果关系。因此，判定县政府承担民事赔偿责任，必须有证据证明两点：一是县政府交通管制存在过错；二是县政府交通管制的过错，导致了交通事故的发生，或者说县政府交通管制的过错是发生事故的原因。
关于交通管制的过错问题。如前所述，事故路段系改建路段，依法不应中断交通，对此路段的交通管制应为疏导性交通管制，而涉案的小型货车和轻便摩托车不属于限制通行范围，且当时交通流量极小，实施交通管制与否，均不影响涉案车辆的进入。因此，交通管制对事故的发生没有过错。
关于交通管制与损害后果的关系问题。判定交通管制过错与损害后果发生之间是否具有法律上的因果关系，我们必须分清交通管制过错是内因还是外因，是根据还是条件，它对结果的发生是起决定性的作用还是非决定性的作用，并通过与其他因素的比较研究具体确定其原因力的大小，才能分清主次，正确解决责任问题。本案中，毫无疑问，事故发生的直接原因是行为人自身的过错行为和杂物、沙土等非法行为人的堆放，管理养护部门或者施工单位的过错也是事故发生的原因。至于交通管制的过错是否成为事故发生的原因，存在三种情况：一是禁止性交通管制中的疏于管理致使车辆和行人进入因而发生事故的，交通管制的过错行为成为发生事故的原因。二是疏导性交通管制中的疏于管理致使诸如重型车辆进入或者足以影响施工的大量行人进入因而发生事故的，交通管制的过错行为成为事故发生的原因；三是疏导性交通管制中非限制通行的轻型车辆和行人进入因而发生事故的，因交通管制不存在过错，而不能成为事故发生的原因。该行为仅为事故发生的条件，且系事故发生的非决定性因素。本案属于第三种情况，交通管制与该事故发生不具有法律上的因果关系。
综上所述，本案的交通管制系公路改建时疏导性交通管制，涉案车辆非限制通行的车辆，因而交通管制对事故发生不存在过错；该行为仅为事故发生的条件，且系事故发生的非决定因素，因而不具有法律上的因果关系。另需再次特别说明的是，交通管制以保障施工为目的，施工单位的撤离表明施工的实际结束，发生事故与交通管制没有时间关联性。
五、结语
县人民政府不应对事故承担民事赔偿责任。至于交工验收、竣工验收时间点的确认对公路建设单位和施工单位责任认定的意义和作用不是本文评析的内容。
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作者简介：刘建民，法学硕士，现任政府法制顾问。
中华人民共和国政府和法兰西共和国政府关于发展和平利用核能合作的协定
中国政府 法兰西共和国政府
中华人民共和国政府和法兰西共和国政府关于发展和平利用核能合作的协定
（签订日期１９９７年５月１５日）
中华人民共和国政府和法兰西共和国政府（以下简称“双方”），
确认发展两国友好合作关系的共同意愿；
注意到在和平利用核能领域存在着长期的合作传统；
本着在符合两国利益和尊重指导各自核政策原则的基础上，扩大和加强和平利用核能领域的合作的愿望；
注意到这一合作是两个有核武器国家之间进行的合作；
考虑到中华人民共和国政府和法兰西共和国政府均承诺不进行核扩散，特别是作为有核武器国家加入了一九六八年七月一日的《不扩散核武器条约》；
达成协议如下：
第一条 为本协定的目的：
（一）“和平利用”指不以爆炸为目的的利用。
（二）“材料”指构成本协定组成部分的附件一第二节所规定的用于反应堆的非核材料。
（三）“核材料”指根据《国际原子能机构规约》第二十条所定义的任何“源材料”或任何“特殊裂变产物”。
（四）“设备”指本协定附件一第一和第三至第七节所规定的主要部件。
（五）“设施”指本协定附件一第一和第三至第七节所指的工厂。
（六）“技术”应理解为“开发”、“生产”或“使用”本协定附件一所列任何物品所必需的专门信息，但不包括公开的数据，例如通过出版的或在世界范围内发行不受任何限制而可以得到的期刊或书籍公开的数据。
这种专门信息可具有“技术数据”或“技术辅助”的形式。
“开发”涉及到生产前的所有阶段，其中特别是设计、设计研究、原型的组装和试验以及施工图。
“使用”应理解为运行、安装（包括现场安装）、保养、修理、检修拆卸和整修。
“技术辅助”可采用规程、特殊技术、培训、操作知识和咨询服务等形式。
“技术数据”可包括书面形式或录入其他介质如磁盘、磁带或只读存储器形式的描图、示意图、平面图、手册和使用说明书。
（七）“信息”指可以实物形式进行转让的，与本协定规定的材料、设备、设施或技术有关的，不论何种性质的任何情报、资料或数据，但公开的情报、资料和数据除外。
第二条
一、双方愿在尊重指导各自核政策原则的基础上，根据本协定以及参加的涉及不扩散的有关国际协定和承诺，发展在和平利用核能领域的合作。
二、根据本协定进行的和平利用核能的合作可包括以下领域：
（一）与和平利用核能有关的基础研究与应用研究；
（二）核反应堆的研究、设计、建造、运行和维护；
（三）核能发电，核电站重大设备工程研究、仿真技术研究和验证试验；
（四）核安全及相关法规的研究；
（五）核燃料循环领域的技术开发与工业应用；
（六）辐射防护和环境保护；
（七）核技术在农业、医学和工业方面的应用；
（八）双方同意的其他合作领域。
三、合作可采取以下方式：
（一）科技人员的交流与培训；
（二）科技情报的交流；
（三）一方科技人员参与另一方的研究与开发工作；
（四）共同进行研究和工程设计，包括双方使用手段相当的联合研究和实验；
（五）组织召开科技报告会、研讨会；
（六）提供材料、核材料、设备、技术和服务；
（七）双方同意的其他合作方式。
第三条 在遵守本协定各项规定的前提下，第二条所述合作的实施条件通过以下方式个案确定：
（一）通过双方签署的专门协议或双方各自指定的机构签署的协议，以确定科技交流的计划和方式；
（二）通过双方各自指定的机构订立的合同，以实现工业合作和提供材料、核材料、设备、设施或技术。
第四条 双方在各自权限内采取一切保证本协定以及第三条所述的专门协议、协议和合同顺利实施所必需的行政、财税和海关措施。
第五条 双方保障提供一方所确认的技术资料和信息的安全并维护其秘密性。为此，未经提供资料或信息一方的书面事先同意，所交换的资料和信息不得转告第三方，不论其是公营机构还是私营机构。
第六条 本协定合作范围内所获知识产权的归属根据本协定附件二确定，除非第三条所述专门协议、协议或合同另有规定。附件二为本协定的组成部分。
第七条 双方保证在本协定范围内转让的材料、核材料、设备、设施和技术以及作为副产品获得或回收的核材料仅用于和平目的。
第八条 双方之间转让的同位素２３３或２３５高于２０％的浓缩铀和分离钚或从双方之间转让的核材料中获得的同位素２３３或２３５高于２０％的浓缩铀和分离钚，根据双方与国际原子能机构签订的协定，接受该机构实行的保障监督制度的约束。
对任何在本协定合作范围内进行的敏感设施或设备的转让是否实行国际原子能机构的保障监督，将由双方个案审查。
第九条 本协定第七条所述材料、核材料、设备、设施和技术一直受本协定条款的约束，除非上述材料、核材料、设备、设施和技术根据本协定第十一条的规定转让或再转让到受让方管辖范围以外，或者双方一致决定上述材料、核材料、设备、设施和技术不受本协定的约束。
第十条
（一）各方保证本协定第七条所述材料、核材料、设备、设施和技术只能由其管辖和授权的人员掌管。
（二）各方保证在其领土上，根据本国立法和其国际承诺，对本协定所述材料、核材料、设备和设施采取适当的实物保护措施，或如有必要，在其领土之外，直到这一责任由另一方或第三国承担时为止。
（三）实物保护水平至少应符合《核材料实物保护公约》附件的规定（参见国际原子能机构ＩＮＦＣＩＲＣ ２７４／Ｒｅｖ．１文件）。每一方依照其国内法规保留必要时在其领土上执行更严格的实物保护标准的权利。
（四）实施实物保护措施属于每一方管辖权范围内的责任。在实施这些措施时，每一方应参照国际原子能机构ＩＮＦＣＩＲＣ ２２５／Ｒｅｖ．２文件的有关规定。
国际原子能机构关于实物保护建议的修改只有在双方相互书面通知接受这一修改后才能对本协定条款产生效果。
第十一条 如一方拟向第三国再转让第七条所述材料、核材料、设备、设施和技术，或转让源于最初转让的设备或设施或者通过转让的设备、设施或技术获得的第七条所述材料、核材料、设备和技术，该方只有在受让方保证承诺和平利用、实施国际原子能机构的保障监督和采取适当实物保护措施、并事先得到另一方的书面同意后才能实施。
第十二条 本协定的任何条款都不能解释为损害本协定签字之日任何一方因加入其他和平利用核能的国际协定而产生的义务，特别是法方因隶属于欧洲共同体而产生的义务。双方同意作为附件三的议定书是本协定的组成部分。
第十三条 双方代表应其中一方的请求举行会晤，以便就本协定执行中的问题进行磋商。
第十四条 本协定经双方书面同意可进行修改。
第十五条
一、本协定有效期为二十年。任何一方可随时废除本协定。废除协定须提前六个月做出书面通知。
二十年期满后，本协定将继续有效，除非任何一方根据前段所规定的程序予以终止。
二、本协定根据本条第一款规定的程序期满终止或废止时，
（一）本协定的有关条款对于根据协定第三条签订的正在执行的专门协议和合同继续适用；
（二）协定第六、七、八、九、十、十一和十二条的规定继续适用于执行本协定时转让的第七条所述材料、核材料、设备、设施和技术，以及作为副产品回收或获得的核材料。
第十六条 每一方书面通知另一方其为使本协定生效所要求的程序业已完成。本协定自收到最后一份书面通知之日起生效。
为此被正式授权的两国政府代表兹签署本协定，以昭信守。
本协定于一九九七年五月十五日在北京签署，一式两份，每份用中文和法文书写，两种文本同等作准。
中华人民共和国政府 法兰西共和国政府
代 表 代 表
钱其琛 埃尔韦·德沙雷特
（签 字） （签 字）
