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关于有限开放长江水上未知名尸体信息查询的建议

张杰


　　一、长江未知名尸体处置现状
　　根据交通部、公安部联合发出的相关规范性文件规定，长江航运公安局是长江上未知名尸体处置工作的主办单位。据有关资料和业内人士估计，近年长江上经统计加上未纳入统计的未知名尸体年均出现千例左右，上下游分布不均。长航公安局全线未知名尸体查明率以及从水尸当中发现命案的查破率都有所提高，但查明率和查破率似乎还有提高空间。水上未知名尸体处置工作的重要一环就是要查明尸体来源，尸源清楚了，对尸体死亡性质的确认会有帮助，后续工作往往容易做。毋庸置疑，公安部包括交通公安机关和长江航运公安机关对未知名尸体的处置是十分重视的，并且做了大量卓有成效的工作，比如建立全国无名尸体信息系统、交通公安未知名尸体信息系统、交通失踪人员信息系统、建立长航公安机关DNA实验室等，相关系统中已经储存了大量数据。实践中除有直接线索查清尸源外，长航公安实战单位常见做法主要是搜集各类媒体上有关寻人启事、接待寻尸来访群众、张贴散发寻找尸源启事、报刊上刊登启事，发放协查通报，广泛走访群众等，但通过互联网登载寻尸源启示却鲜有尝试。笔者认为，现在应该是考虑在互联网上有限开放尸体信息查询的时候了。　
　
　　二、有限开放长江未知名尸体信息查询的必要性、可行性　
　　在网络资讯发达的今天，无论从政治、法律、社会，还是技术、经济、效率层面看，在互联网上有限开放长江上未知名尸体信息查询无论对长航公安机关还是社会公众都十分必要、有利，也是可行的。
1、 从政治层面看，符合我国政府一贯重申的建立责任政府，关注民生，构建和谐社会的政治立场。长江水上未知名尸体从近年处置情况看，大部分呈现出非犯罪因素，极少部分涉嫌犯罪。非犯罪因素的死亡包括自然灾害(如洪水、泥石流、地震等)、一般性质的船舶肇事、不慎落水、自杀、救人等。这些死者家属往往通过各种途径寻找落水者或失踪者。有的寻找到了，有的恐难以寻找到。由于长江上尸体受水流、温度及其他因素影响，绝大多数会往下游漂流，（及个别由于?水原因原地不动，还有由于船舶拖挂带到上游），短的发现地距离落水地几公里几十公里，长的据报道达到1200公里；除长江干流外，还有部分尸体是从支流漂到长江，这给死者家属及公安机关寻找失踪落水人员带来巨大难度。死亡者寻找不到对家庭稳定、社会和谐无疑会带来相当副作用。死者婚姻、财产、继承、抚养扶养、索赔等问题往往会波及众多人员、家庭或单位。成为进一步引发社会矛盾的诱因。在互联网上有限开放尸源信息查询可为及时查清尸源提供有效途径，阻断社会矛盾的集聚。
　　2、从法律层面看，符合我国宪法、信息公开法规的规定。我国宪法修正案规定尊重保障人权，《中华人民共和国政府信息公开条例》肯定了公民享有知情权。活要见人，死要见尸，查明死者尸源无论对死者还是死者家属都是莫大的尊重，是我国人权保障的重要体现。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章第九条明确规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开： （一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的； （二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；”长江水上死人情况的发生，会引发一系列相关法律关系和经济关系的变更调整，比如婚姻关系、财产、继承、抚养扶养包括赡养、赔偿等等，涉及死者、家属以及相关他人或法人的直接的切身利益。寻找尸源的过程就是需要社会公众广泛知晓或参与的过程，实际上公安机关包括死者家属双方都会通过各种途径双边查找。
　　3、 从社会层面看，符合当今社会主流价值观和公众的心理预期。近些年，公安部有限开放人口信息查询工作，给银行、保险、房产、税务等相关部门的业务工作提供了巨大便利，也给老百姓因私查询提供了方便，受到各界广泛欢迎，提升了政府有关部门的知名度和美誉度；另外，自然灾害、矿乱、空难、沉船、重大交通事故等公共事件，主流媒体第一时间介入，有关管理机关及时公开相关信息，社会各方面对此反应大多正面。当今国人与信息封闭的过去相比应该说都具有相当的心理承受能力。汶川地震死难者众，中央政府面对国内公众和国际社会选择了公开信息，率全国人民经过不懈努力，将损失降到最低程度，并调动全国资源迅速恢复重建，这种与过去完全不同的公共政策的选择，赢得了人民的理解和大力支持，收到良好的社会效果。同理，绵延数千里的浩瀚长江水系，由于各种原因经常死人尽管不是人们愿意看到的但也应该是可以理解的事情，没必要在公众面前遮遮掩掩，有限公开信息只会增加社会公众对长航公安机关践行三个代表有更加全面的认识和理解，长航公安机关的警察的确在默默地做着常人不了解、家人不理解、社会少关注的工作。
　　4、从技术层面上看，将内部网上的相关未知名尸体信息筛选过滤，择其要者如尸体照片、体貌特征、衣着、身高、随身物品等在长江航运公安局外部门户网站上设立专门栏目公布，应该不是难事。地方公安机关外部网站交管平台的许多栏目拉近了与公众的距离，为公众提供的车辆、驾驶证等查询极大方便了群众。与传统媒体比如报纸、电视、电台相比较，互联网查询方式对普通百姓而言选择性更强，信息留存时间更长，影响范围更大，查询更为方便快捷，准确性更高。
　　5、从经济角度看，有限公开信息可以有效减少死者家属和公安机关的相关查找成本。公安机关在实践中要查清尸源除有直接线索的，往往颇费周折，如同大海捞针，各种方式齐上阵，往往要消耗巨量的人力、物力、财力。如果涉嫌命案，一个个案要查清办结往往花费十几数十万。有限的经费和其他公共资源让有关基层公安机关维持正常工作都捉襟见肘，要求公安机关主动对每起水上未知名尸体倾尽全力去查清楚恐不现实。另方面，死者家属单方面查找也往往花费不薄，甚至根本无从查起。用互联网有限公布的形式，几近零成本将公安机关和家属、知情者有效链接，从经济上看对各方都是有利划算的做法。除初期相关服务器需要进行必要的改造升级、编写相关程序外，日常维护运行成本与过去动辄电视、电台、报社去登启示，海量大面积走访，殡仪馆长期存放尸体等相比较几乎可以忽略不计。
　　6、从效率上看，外部互联网信息渠道与内部信息渠道及传统相关信息获取渠道相比，在获取有效信息方面或许更为高效快捷。凭借长江航运公安局下属沿江十六个分局的现有警力和装备水平，沿江发生的水上未知名尸体基层分局可以第一时间将相关信息发送长航公安局，长航公安局进行甄别后可以最快速度在外网挂网，有效缩短公众的查找时间，并且不受空间地域限制。当然，做这一工作还需要对长航公安局外网进行必要的正面宣传，如果沿江公众认同了长航公安局外部官网，笔者以为会极大提高尸源的查明率，并提升查明速度，有效节省社会资源。还有可能将沉睡内网信息库的大量过去未查明的尸源进一步查清，使警察经过大量艰苦工作积累的资料得到二次发掘利用。

　　三、 有限开放查询的风险评估与控制
　　总体看，笔者认为有限开放查询利大于弊。如果选择有限开放查询，可能带来以下几方面风险：
一是对于潜在的犯罪分子而言短期内或许会增加选择杀人抛尸长江或在江上杀人。不过这种风险也应该是可控的，如果通过开放查询能够有效迅速查明尸源从而有力打击此类犯罪，将会对有这种倾向的潜在作案人造成震慑，相关案件会逐步减少。80年代“二王”恶性案件发生，公安部首次在国内突破传统做法，大面积发放悬赏通缉令，在当时无疑具有挑战精神；尽管当时对社会造成一定程度恐慌，民众对公安机关的办案能力也不无怀疑，回过头来看，这种做法无论对当时追堵击毙“二王”，还是对后来通缉令发放的常态化都有不可忽视的划时代的启动意义。公安工作墨守成规，不适时创新，只能是累死警察，浪费资源，各方面都难以讨好。
　　二是选择有限开放，短期内舆情民意对未知名尸体查清率较低估计会有疑问。但是综合来看，通过推行这一举措，加上及时跟进的相关介绍、解释工作，以及查清率的提高，会增加社会公众包括众多外界管理层对长江上未知名尸体查找工作难度的了解、理解和关注，这对长航公安进一步改善、规范未知名尸体处置工作未尝不是一件好事。各方面只有了解理解了才会谈得上在信息、人才、资金、装备上给予相应支持帮助，警方和社会公众形成良性互动的局面才会指日可待。如果所有未知名尸体的处置足够高效、规范，查清率快速上升，难说不是长航公安在公共服务领域提供的一项独特品牌。关门做自己的事，一味要求自己的民警出力流汗，搞大会战，在现代社会恐有些落伍了。需要说明的是，推进有限开放查询并不是排斥传统的查找方式，两者需要并重，发挥出各自长项。
　　三是选择有限开放，对于部分死因难以确认的个案会给相关公安机关带来相应麻烦。水上未知名尸体的死因复杂，由于长航公安机关目前只建立了DNA实验室，相关其他实验室尚未建立，在死因鉴定上面临一定困难。是先等人才、技术、装备各方面条件都具备了再有限公开？还是先公开并同时或后续推动相关条件的逐步完善？两相权衡，我觉得应选择后者，理由在于从实践情况看我国行政决策机制决定了资源配置有个按重要性必要性先后排队，并统筹规划，兼顾长远的原则。在有关方面并未意识到相关条件的急迫性的时候，或与其他部门需求相比较处于劣势地位时，要在有限的政府支出预算中划出一块给长航公安机关恐怕不是三朝两夕能解决的，而越往后推堆积的问题麻烦或许越多；如果选择先有限公开信息同时通过各种正规渠道争取有关方面的支持，从长远看是有利于长航公安处置未知名尸体工作的。至少公开后尸源查明率会有所上升，还会消化相当部分过去遗留的问题，从中发现相关犯罪线索，帮助破获积案。随着社会各界对长航公安水尸处置工作的了解、困难的理解，反过来舆情民意也将会对相关管理层的决策施加影响，加快相关条件改善的进程。


长江航运人民警察学校 张杰
交通部


交通部关于整顿和加强公路养路费使用管理的通知
交通部


各省、区交通厅（局），北京市交通运输总公司，天津、上海市市政工程局，计划单列市交通（公路）局：
近年来，我国公路事业发展很快，成绩突出。但是由于原有基础太差，公路养护经费不足，现有近百万公里公路中，约有60％以上超期使用的沥青路面无法安排正常大中修，公路水毁工程愈积愈多，加之公路基本建设资金不足，部分省动用养路费安排的配套工程偏多，以致使不少公
路处在严重失修的状态。这种状况如不迅速扭转必将造成十分严重的后果。
最近，国务院又决定对各项预算外资金开征“国家预算调节基金”。这样，上述两项基金就占去养路费收入的25％，还要划拨给公安部门一部分，在这种情况下，如安排用于新改建工程的费用不适当控制，势必更进一步加剧公路养护经费入不敷出的紧张局面。为确保百万公里公路的
完好畅通，适应国民经济发展的需要，特作如下通知：
一、公路养路费是国家规定的公路养护专项资金，除国家特殊规定外，不允许挪作它用。一九八七年国家经委、计委、交通部、财政部联合发布的（87）交公路字64号《公路养路费使用管理规定》，对养路费的使用划分了支出范围，明确了具体开支项目，重申了国家关于公路养路
费的使用必须坚持“专款专用”的原则，特别强调了公路养路费“要首先确保公路小修保养和大中修工程费的需要，然后，再根据经费的可能，安排其他工程项目。不得挤掉正常养护经费而安排新、改建工程和其他支出”。因此，要求各地今后在安排公路养路费使用计划和对其进行财政监
督、审计工作时，切实坚持上述原则。
二、公路养路费凡归省厅设专户管理的，必须按省批准的年度计划向公路养护管理单位及时拨款，不得拖欠，以免影响公路养护工程的正常进行。
三、根据国家对于“治理整顿”的方针和进一步“压缩基本建设规模”的精神，各地必须严格控制公路建设规模，除以纳入国家和部的计划项目外，地方自行安排的无资金保证的项目要坚决停下来。要求各省厅（局）切实加强对养路费使用计划的宏观调控，使公路基建规模与实际所能
达到的财力、物力相适应。
四、在国家尚未对返还能源交通基金作出统一规定之前，各交通厅（局）应在本省、市、自治区范围内尽可能争取公路部门所缴纳的能源交通重点建设基金全部返还用于公路基本建设，切实贯彻落实国务院第五十四次常务会议纪要精神；或者争取象其他行业那样扣除维持其简单再生产
的所需资金（即公路小修保养、大中修、改善工程费，养护事业费，养护其他费等）后，对养路费收入总额的剩余部分，再按国家规定的征收比例缴纳能源交通重点建设基金和国家预算调节基金。
五、尽管国家三令五申，但在一些地方挪用、滥用公路养路费的现象仍有发生，特别是一些地方公路管理体制变动、养路费超收分成和切块使用后，一时无相应的制约措施和管理制度，致使养路费使用失控，违纪情况相当严重。因此，要求各省级公路主管部门切实按（87）交公路字
64号文规定的使用范围及（82）交公路字2411号文要求的程序编制、审批公路养路费使用年度计划，并以此作为财政、审计、监督的依据。
整顿和加强公路养路费使用管理，是落实中央关于治理经济环境、整顿经济秩序，全面深化改革方针的需要。各地都要采取切实有效的措施对养路费的使用情况作全面清理，强化内部审计监督，保证公路养护资金，使公路养护工作健康发展。



1989年4月19日