国家赔偿的归责原则研究——从法价值分析的视角看其兼容性
呙 斌
（苏州大学 苏州 215006)
【摘 要】在国家赔偿的归责原则中，世界各国历来存在多种不同的归责原则，而我国却采取单一的违法归责原则。这一原则从出台以来一直就遭到人们的议论，学界也进行了许多有益的探讨。在此，笔者想就法哲学的理论层面，从法价值分析的角度，分析各种归责原则的价值意义，以期能对即将修改出台的国家赔偿法的完善尽点绵薄之力。
【关键词】国家赔偿 归责原则 价值分析 兼容性
国家赔偿的归责原则是建立国家赔偿制度的根本问题，是衡量国家赔偿民主性、进步性和先进性的标尺。就一国来说，采取何种国家赔偿的归责原则，其实也就是一个价值判断与选择的过程。这反映了一个国家在某一时期在国家赔偿问题上的价值取向。然而当今世界是一个价值多元的世界，纯粹的单一的大一统的价值模式几乎是不存在的，人们的思想和行为往往是受多种价值理念指导的，如自由、公平、正义、秩序、利益、效率等等。这些具体的法律价值范畴，都有可能体现到各种国家赔偿的归责原则中。因此，各种国家赔偿的归责原则都有其存在的合理性、正当性和科学性，不能说那种归责原则就一定的不好，那种归责原则就一定的好。我们只有弄清了各种归责原则所蕴含的价值本质、价值目标和价值功能，才能对各种归责原则有一个整体的把握，才能谈得上如何去完善国家赔偿的归责原则。
（一)国家赔偿归责原则的价值分析
1.过错归责原则
就其判断标准而言，有主观过错与客观过错之分；就其主体而言，有个人过错与职务过错之分。 过错归责原则的根据在于价值论层面上的“道义责任论”。从“道义责任论”的角度看，国家是具有法律人格的组织体，因此与自然人一样具有自由意志，在这个前提下，国家就自己的过错行为导致的损害支付赔偿乃正义的要求，也符合“责任政府”的法治原则。这一价值导向下的过错归责原则发挥了积极的社会机能：过错责任扩大了国家赔偿制度的适用范围，打破了“主权豁免”时代公权力行为不负责任的状态；另外，这一原则还有利于促进国家积极履行职责，为社会提供服务，在一般情况下，公权力机关若已尽相当注意，而不存在故意或重大过错的话，即使造成损害亦可不负责任，这就避免了绝对的无过错责任造成的国家机关因担心承担责任而畏缩不前、消极履行职责的状态。但过错归责原则，特别是主观过错归责，也存在确定侵权人困难、从心理学或证据学上判断有无过错较难的问题。因此，有关专家认为：“采取主观过错原则，实际上是国家避免自己承担赔偿责任的一把保护伞，不利于公民法人或其他组织行使赔偿请求权。”
2.无过错归责原则
无过错归责原则的根据在于“社会责任论”，它的基本价值取向表现为：基于实用主义的分配正义观念，对“不幸损害”实施合理分配，以实现社会性的“利益均衡”。在国家赔偿制度中，这种价值观又转化为“个人社会负担平等”这一著名的法律原则。这个原则将公权力主体公务活动对社会和个人造成的损害视为公共负担，无论导致损害的公权力行为是否基于过失，损害一律由政府代表全体人民共同承担赔偿责任，将国家公务活动所造成的公共负担由全体人民分担，从而实现了“利益均衡”。无过失责任原则体现了社会互助精神，以全社会的集体力量减轻个别受害人的负担，帮助他们克服在受到损害时所面临的那种“靠一己之薄力，实难应付”的局面。 但如果不加限制地适用无过错原则，可能给国家财政造成负担，也会造成国家机关因害怕承担责任而消极怠惰的局面，因此各国立法一般将这一原则的适用控制在较小的范围内。从保障人权的角度考虑，我国有学者主张以无过错归责原则取代目前的违法归责原则，这种观点缺乏对无过错归责原则的必要认识，而且忽视了实施无过错归责原则的社会可行性。 因此，无过错归责原则只能是一种辅助性的归责形式，是为了弥补过错责任的不足而设立的。
3.危险责任归责原则
危险责任归责原则起初主要适用于民事赔偿方面，后来才逐步扩展到其他领域，包括国家赔偿领域。然而在我国，危险责任原则只适用于民事方面，国家赔偿领域并未承认这一原则。这一原则的价值理论基础是“国家危险责任说”，该学说主张公务员因行使职权形成特别危险状态而使人民权利发生损害时，法律上不评价其原因行为的内容，而由国家承担赔偿责任。即无论公务员是否有过错，国家都应承担赔偿责任。所以，危险责任说又称行政危险说或无过失责任说。这是法国行政法院所独创的特殊的公法理论，德国受其影响逐步形成了其危险责任理论。
4.公平责任归责原则
公平责任又称为衡平责任，是在审理侵权案件中，法官在加害人和受害人均无过错的情况下基于公平的观念，根据双方的财产状况和其他有关情况责令加害人对受害人的财产损害或其他损害承担一定的赔偿责任。 从传统的过错理论来看，似乎对加害人是不公平的。然而它却体现了衡平公正的思想，它是以全社会的价值观念为准的，具有其正当性和合理性。但是，它也不能作为普遍的适用原则。
（二)我国的国家赔偿归责原则的价值功能分析
我国现行的国家赔偿的归责原则在总则中采用的是违法归责的一元化体系，但在分则中的刑事赔偿方面又出现了结果责任的归责原则。这就导致了在归责原则问题上的价值体系冲突，引起了各界的热议，也成为了我国国家赔偿归责原则需要完善的地方。
但是作为一种归责原则，违法责任原则也有其存在的价值。笔者认为违法归责原则在本质上属于过错原则，是一种客观过错。具有以下优点:首先，违法原则与法治原则、依法行政原则及宪法规定相一致，与行政诉讼法也很协调；其次，违法原则简单明了，易于接受，可操作性强；再次，它避免了主观过错原则的认定困难；第四，它有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于受害人行使国家赔偿请求权。 另一方面，违法责任也有不足之处，在适用时应注意如下问题:对“违法”概念的界定必须合理，不能过窄也不能过宽，要符合实际，具有适当性、可操作性和科学性；违法责任原则也应与其他归责原则相结合，尽量避免单一归责原则的片面性、狭隘性和局限性；适用违法归责原则还必须限定自由裁量权的范围。
在刑事司法赔偿方面，学界大都认为我国采取的是违法兼结果责任原则。违法归责标准是从行为的违法性角度寻找国家承担责任的根据的,是一种摆脱主观过错归责缺陷的、区别于一般过错客观化的另外一种理论尝试。违法归责标准否定合法行为的国家赔偿责任,而结果归责标准并不直接否定合法行为所造成损害的国家赔偿责任。因而结果归责标准是一个包容性很强的归责标准,其不仅适用于违法情形下的国家责任承担问题,更能解决司法行为合法,但损害的发生不可归责于受害人情况下的国家责任承担问题。 所以结果归责标准不仅适用于刑事司法行为,也适用于各种非刑事司法行为。采取这一原则,不仅符合司法权的本质,也符合保护受害人权益的需要，具有深远的价值意义。
（三)我国国家赔偿归责原则的完善
基于以上的价值分析，我们可以看出无论采取那种单一的归责原则，都不能完全适应各种具体的情况，因此应针对不同的国家职权行为以及不同领域适用不同的归责原则,从而形成多元化的归责体系。唯有如此，才能实现我国国家赔偿归责体系的无漏洞化,增强其灵活性、适应性和兼容性，努力作到保护受害人的合法权益与国家责任的协调统一。为此，笔者有以下几点拙见:
在行政赔偿方面，应区分不同类型的行政行为而采用不同的归责原则。我国目前国家赔偿法主要是针对具体行政行为而言，采取的是违法责任原则，对于抽象行政行为却排除在外。笔者认为对于各种抽象行政行为也应采用违法责任原则，不违法就不承担赔偿责任，这样才有利于对其判断，有利于对受害人的救济。对于羁束行政行为，由于判断标准比较明确,法律法规都已经规定得非常清楚,违法与否易于认定，所以也应采用违法责任原则；而对于裁量行政行为，违法当然要赔偿，不违法但有过错、不合理也应赔偿，所以应主要采用过错兼违法责任原则。对于行政事实行为主要适用过错归责原则，但如果行政机关在进行一些事实行为违反或超越了其职责权限,就存在违法的问题,也构成违法标准,在这种情况下,国家当然要承担赔偿责任。对于合法行政行为造成损害的,国家承担责任的依据和标准是公平责任原则。对于公共设施致人损害的赔偿责任，适用危险责任归责原则,但如果设置机关与管理机关为防止损害发生,已经尽了相当注意义务或已经采取了防止损害发生的必要措施的,国家应减轻责任。
在司法赔偿方面，我国主流观点认为我国采取的是违法兼结果责任原则，并非单一的违法责任原则。笔者认为:对于刑事司法赔偿，如果刑事司法机关及其工作人员违法行使职权并造成了损害当然要赔偿，然而某一些情形下，虽然不违法却有一定的过错或者也没有什么过错却结果造成了损害，也应给予赔偿。所以，刑事司法赔偿应采取违法责任为主、辅之以过错责任、结果责任或公平责任。对于各种非刑事司法赔偿（民事诉讼、行政诉讼和司法执行中的赔偿)，也应该区分具体情形而采取不同的归责原则，不能一刀切。
在立法赔偿方面，我国还存在一些争论，还没有形成比较完整的、成熟的的理论体系。但是笔者还是比较赞成在我国国家赔偿法中引入立法赔偿，以增强其体系的完整性，这也符合我国尊重和保障人权的宪法精神。至于立法赔偿的归责原则，鉴于立法行为属于抽象性行为，目前我国采取的是立法监督的纠正方式，但将来纳入国家赔偿法后，对于这种具有抽象性、普遍性的行为归责，也应以是否合法为依据，这里的法就是宪法和立法法，所以立法赔偿的归责原则应该采取违法责任原则。这样既有利于对公民合法权益的保障,也符合法治的要求。
在军事赔偿方面，部分西方国家把它纳入行政赔偿的范围，鉴于军事机关在我国宪政体制中的特殊地位，笔者比较认为把它作为一种独立的赔偿类型。军事行为也不应完全以主权行为免责，对于主权行为以外的其他军事行为，如果违法也应给予赔偿，所以军事赔偿的归责原则应主要采取违法责任原则。
总之，在构建我国国家赔偿的归责原则时，应该以多元化的价值观为指导，既要有其原则性，又要有其灵活性、实用性、合理性和科学性。做到兼收并蓄，海纳百川，具有一定的兼容性，这才符合世界潮流。
药品监督管理体制改革方案
国家药监局
药品监督管理体制改革方案
国家药品监督管理局
为理顺和完善药品监督管理体制，确保人民用药安全有效，促进医药事业健康发展，按照党的十五大和《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔1999〕2号）的有关精神，现就改革现行药品监督管理体制提出以下方案：
一、改革的指导思想
认真贯彻党的十五大提出的深化行政体制改革、加强执法监管部门的要求，按照精简、统一、效能的原则，改革现行药品监督管理体制，实行省以下药品监督管理系统垂直管理，加大药品监督管理工作力度，逐步建立依法监管、执法统一、行为规范、廉洁高效的药品监督管理体制，促
进医药事业健康发展。
二、机构设置及管理
根据药品监督管理行政执法的客观要求和医药事业发展的需要，组建药品监督管理机构，统一履行药政、药检和药品生产流通监督管理的职能。
（一）行政机构的设置。
1．省、自治区、直辖市药品监督管理局（以下简称省药品监督管理局），为同级人民政府的工作部门。主要职责是，领导省以下药品监督管理机构，履行法定的药品监督管理职能。
2．地（州、盟）、地级市根据工作需要，设置药品监督管理局（以下简称市药品监督管理局），为省药品监督管理局的直属机构。直辖市及较大城市所设的区，根据工作需要，可设药品监督管理分局，为上一级药品监督管理机构的派出机构。主要职责是，在上一级药品监督管理机构
的领导下，负责本行政区域内药品监督管理工作，领导下属机构开展药品监督管理业务。
3．药品监督管理任务重的县（市），根据工作需要设置药品监督管理分局（以下简称县药品监督管理机构），并加挂药品检验机构牌子，为上一级药品监督管理机构的派出机构。主要职责是，在上一级药品监督管理机构的领导下，负责本行政区域内药品监督管理工作。
（二）技术机构的设置。
省和省以下药品监督管理机构所属技术机构的设置，按照区域设置、重组联合的原则，统筹规划，合理布局。
省药品监督管理局设置药品检验机构，省会城市不重复设置；市药品检验机构根据工作需要设置。药品检验机构为同级药品监督管理机构的直属事业单位。根据工作需要，可授权部分药品检验机构行使进口药品检验职能，加挂口岸药品检验机构牌子。
（三）机构的管理。
省和省以下药品监督管理机构及内设机构、技术机构的设置、变更或撤销，由省药品监督管理局提出意见，省、自治区、直辖市（以下简称省）机构编制管理部门按规定程序审核、报批。内设机构的行政级别，参照当地人民政府所设同级机构的有关规定执行。
三、编制及干部管理
省以下药品监督管理系统人员编制的审批权限上收到省一级。所需编制，由省机构编制管理部门在中央核定的省以下各级政府机关行政编制总额内调剂；省药品监督管理局根据工作需要和编制空缺情况，提出所需人员编制的具体意见，经省机构编制管理部门审核、报批后，会同省药品
监督管理局统一下达。
省药品监督管理局和所属技术机构的人员编制、领导职数，由省机构编制管理部门核定和管理；省以下药品监督管理机构及技术机构的人员编制、领导职数，由省机构编制管理部门会同省药品监督管理局统一核定和管理。经核定的编制不得自行扩大或者改变使用范围。
为严把人员素质关，保证药品监督管理体制改革顺利进行，自1998年9月15日起至重新统一核定编制之日止，除国家指令性接收的军队转业干部和按计划接收的大学毕业生以及正常交流轮岗的干部外，调入药品监督管理系统的人员一律不予承认。
干部管理应作相应调整，具体办法由国家药品监督管理局商有关部门另行研究。
四、财务经费管理
省药品监督管理局按照收支两条线原则，对全省药品监督管理系统的财务经费实行统一管理。省以下药品监督管理机构及其技术机构的行政事业性收费和罚没收入，通过各级财政或财政预算外资金专户，逐级上缴到省级财政或省级财政专户。其中，涉及中央财政收入部分，由省级财政
或省级财政预算外资金专户直接上缴中央财政或中央财政专户。省级财政管理部门根据药品监督管理工作需要，将人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费等，纳入省级财政支出预算，统一核定和拨付，予以保障。省以下药品监督管理机构及其技术机构原有的经费渠道、经费额度相
应上划到省级财政，分别列入行政经费和事业经费。
改革现行药品抽验经费机制，抽验经费按下达任务和单位隶属关系分别由中央和省级财政予以专项拨付。具体办法，由国家药品监督管理局商有关部门另行规定。
五、其他有关问题
副省级市药品监督管理机构，接受所在省药品监督管理局的业务领导，其干部管理、财务经费管理按现行办法不变。所辖县、区药品监督管理机构，为上一级药品监督管理机构的派出机构。
县以上药品监督管理机构建立药品监督员制度等工作，由国家药品监督管理局商有关部门另行研究。
六、组织实施
药品监督管理体制改革，在国务院统一领导下，由各省、自治区、直辖市人民政府组织实施，2000年年底前基本完成。有关干部管理、机构设置、人员编制、经费保障、国有资产划转等问题的落实，由国家药品监督管理局商中央组织部、中央机构编制委员会办公室、人事部、财政
部等部门制定具体办法，并尽快下发执行。
省药品监督管理局要根据改革的总体要求和当地药品监督管理的实际情况，认真落实改革方案。要结合管理体制改革，促进职能转变，理顺工作关系，加大工作力度，提高执法水平。要整顿队伍、优化结构，尽快建立一支高素质的药品监督管理队伍。要认真研究解决改革过程中出现的
新情况、新问题，保持正常的工作秩序，确保国有资产不流失，确保改革的顺利实施。
2000年5月11日
