纪念邓小平同志诞辰100周年
试论邓小平的法治思想
段 明 学
邓小平同志是伟大的马克思主义者，是中国改革开放和现代化建设的总设计师。他立足于中国实际，敏锐地把握时代发展的脉搏和契机，既继承前人又突破陈规，“表现出了开拓社会主义建设新道路的巨大政治勇气和开拓马克思主义新境界的巨大理论勇气” 。邓小平同志对中国法制建设所作出的杰出贡献，在于深刻地总结了我国建国以来民主法制建设的经验教训，从保障国家长治久安的战略高度，科学、全面地阐释了法治发展的一般规律，提出了一系列关于社会主义法制的理论、方针、政策，引领中国人民走向民主和法治的圣殿。深入研究邓小平的法治思想，对于全面落实依法治国基本方略，推进社会主义政治文明建设，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。
一、崇尚法治，反对人治
共产党人在取得政权后采取什么方法治理国家才能够做到长治久安？对于这个问题，马克思主义经典作家并没有给予具体回答，国际共产主义运动也没有成功经验。虽然列宁认为在政权趋于巩固后，要“提出加强革命法制这个坚定不移的口号” ，但由于各种原因，他并没有明确提出实行法治，并没有解决领袖权威和法律权威的关系，因而未能防止他的后继者斯大林“严重破坏社会主义法制” 。可以说，社会主义事业在苏联和东欧国家的严重夭折，与没有解决好人治和法治的关系问题密切相关。
早在1978年，邓小平在中央工作会议上就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 邓小平这段话的精神，就是要实行法治，取代人治，改变过去那种将领导人的话当成“法”的错误作法。邓小平崇尚法治，反对人治的思想是对我国社会主义建设曲折历程中惨痛教训的深刻总结。
众所周知，新中国成立以后，法制建设一度有过长足的发展，但由于国际国内的复杂原因，由于“左”的指导思想和对毛泽东的个人迷信愈演愈烈，而使法制建设的良好势头急转直下，最终酿成十年“文革”的历史性悲剧。邓小平痛定思痛，对法治和人治问题进行了深刻反思。1980年8月，邓小平在题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至于对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起高度的重视。”
邓小平还在不同场合、从不同角度反复批判了把一个党、一个国家的稳定和希望“寄托在一两个人的威望上”的人治思想。1988年9月，邓小平在会见捷克斯洛伐克总统胡萨克时谈到：“我有一个观点，如果一个党，一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。” 1989年政治风波之后，邓小平在同中央几位负责同志谈话时多次谈到这一问题，他说，“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的，不出事没问题，一出事就不可收拾。”“我多次讲，一个国家的命运寄托在一两个人的声望上面是很不正常的。” 之后，邓小平在会见李政道教授时说：“我历来不主张夸大一个人的作用，这是很危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。” 从这些论述可以看出，邓小平坚决反对人治，主张实行法治，以此保证国家的长治久安，防止文革悲剧重演。
尊崇法治，否定人治是邓小平法治思想的基点和核心。一个国家的兴旺发达和长治久安，主要应依靠建立完善的法律制度，而不是国家领导人的圣贤。实践证明，统治者是不可靠的。统治者也是凡夫俗子，并非圣贤先哲。过去，我们轻信统治者有成德而臻至善、成圣成贤之可能，对统治者缺乏必要的防范意识，却每每被伤害。由于统治者手中掌握着巨大的权力，而权力一旦失去控制，犹如洪水猛兽，难以遏制，并可能给社会带来巨大的灾难。因此，必须用法律对统治者的权力加以防范，以保障人们的自由、财产和安全。正如美国第三任总统杰斐逊所言，“在权力问题上，请别再侈谈对人类的信心，让宪法的绳索约束人类的罪恶行为罢。”
二、正确处理好法治建设中的三个关系
无论从历史上看还是从现实的世界各国的法治发展来看，法治国家的政治基础，主要有三个：一个是它的民主制度，一个是它的政党制度，一个是它的国家权力配置。正确处理好法律与这三者之间的关系至关重要。
（1）正确处理民主与法制的关系。
关于民主与法制的关系，邓小平曾精辟地指出：“发展社会主义民主，建设社会主义法制，这两方面是统一的。”“社会主义民主与法制是不可分的。” 民主与法制的辩证关系体现在，民主是法制的前提与基础，法制是民主的确认和保障。民主需要法制，因为没有法制，民主就不能巩固；但法制更需要民主，因为没有民主，法制最终会成为“人治底下的法制”，成为专制的工具而已。
民主必须制度化、法律化。邓小平同志指出：“要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。” 民主的制度化、法律化，就是将人民的民主权利，以及国家在政治、经济、文化、社会等方面的民主生活、民主结构、民主形式、民主程序，用系统的制度和法律固定下来，使之具有制度上、法律上的完备形态，以保障国家政治生活的民主性和人民的民主权利不受破坏和侵害。历史证明，人民取得了民主权利，如果不上升为制度和法律，并使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，人民的民主权利就没有保障。只有使民主成为制度，使民主成为用国家强制手段来保证实施的法律，谁侵犯了人民的民主权利，就会毫无例外地受到制度或国法的制裁，民主才不仅仅是一个动听的概念，而是人民有切实保障并且可以兑现的各种权利。
（2）正确处理党和法的关系。
党与法的关系是中国法治建设中一个十分敏感的问题。长期以来，由于诸多因素的影响，形成了以党代政，以党代法的现象，既削弱了法律的权威，也损害了党的威信。针对这种情况，邓小平曾多次指出：“……属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党管不合适……法律范围内的问题应该由国家和政府管。” 邓小平同志的这段话具有重要的现实性。在实行依法治国的今天，要继续清除一些地方由党委包办一切的不良习气，把该由政府办的事交给政府办，把该由社会团体处理和基层组织自治的问题交给社会团体处理和基层组织自决自治。
（3）正确处理权与法的关系。
权与法是一对孪生姊妹，二者相生相克。在专制体制下，法律只不过是权力的附庸和奴婢，统治者完全凭一己的意志和反复无常的性情进行统治。“只要法律完全沦落为权力的仆从地位，那么法律就可以按权力的需要被任意塑造。在这种情形下，法律是变态的，人同样是变态的。” 未被驯化的权力是野蛮的，犹如洪水猛兽，它使人类付出的代价，比起战争、饥荒和瘟疫，毫不逊色。而在法治状态下，法律具有至上的权威，权力必须在法律的轨道内运行。因此，法治通过对权力的规制，使权力的运行彻底摆脱了野蛮、任性的状态。
我国历史上是个法治传统非常薄弱的国家。法在治理国家中的地位低微，基本上是权力支配法律。新中国成立后的长时期内，尤其在“文化大革命”中，法律虚无主义泛滥，以至出现了以政策代替法律，以领导人的言论代替法律的不正常现象。如何避免这类现象的发生呢？邓小平指出：“这要从制度方面解决问题……我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法律。只有这样，才能解决问题。” 可见，邓小平同志已经充分地意识到一个国家要长治久安，必须解决权与法的关系问题，杜绝权力的滥用和权力腐败。
三、建设社会主义法治的基本思路
1978年，邓小平在中央工作会议上首次完整地提出了我国法制建设的基本方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。这十六字方针包括了立法、执法、守法等法制建设各方面的基本要求，对于我国法制建设具有广泛而深远的意义。
（一） 加强立法工作，完备法律体系
完备法律体系是建设社会主义法治的首要环节。法治国家形成和发展的过程，首先是社会主义法律体系逐步建立和完善的过程。因此，只有抓紧立法工作，建立比较完备的社会主义法律体系，使国家各项工作都有法可依，才能保障社会主义建设的顺利进行。在党的十一届三中全会前夕，邓小平在提出新时期加强法制建设任务的同时，针对当时我国立法很不完备的情况指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作法‘法’，不赞成领导人说的话叫‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变，所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”
邓小平强调指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。” 二十多年前，中国法治刚刚起步，立法工作量很大，经验不足，人手不够，因此，邓小平提出“成熟一条，制定一条”，“粗一点，逐步完善”，“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法指导思想，是适合当时实际情况的。
目前，我国立法环境发生了显著的改变，积累了丰富的立法经验，专家在立法中的作用大大增强，立法工作取得了重大的发展，制定了大量的法律法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，国家政治生活．经济生活和社会生活等方面已基本上有法可依。但同时，我们必须看到立法中存在的问题与不足。首先，在“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法思想指导下，立法者偏重法律数量忽视法律质量，造成法律泛滥，质量低劣。立法中部门利益、地方利益倾向明显。立法甚至成为少数人谋取不正当利益的手段。“在过去一段时间，立法工作中自觉或者不自觉地存在迁就和照顾部门和地方既得利益的现象。在起草法规或者制定司法解释、规章和地方性法规的过程中，一些部门和地方不适当地强化本部门和地方的权利，各部门之间、各地方之间争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权。” 有些法律法规及司法解释，严重侵犯人权，至今没有废止。其次，在“成熟一条，制定一条”立法思想指导下，立法者注重调整已发生或正在发生的社会关系，将急需调整的社会关系制定为法律，立法只是消极地反映社会现实，而不是对社会关系的主动干预。因此，立法往往缺乏超前性，造成法律修改、变动频繁，缺乏应有的稳定性和连续性。最后，在“粗一点，逐步完善”的立法指导思想下，立法者所制定的法律往往很抽象、很原则，缺乏可操作性。面对这些问题，我们必须切实转变立法思想，大力加强立法工作。（1）正确认识法律数量和质量的关系，从主要依靠提高法律数量转变到提高法律质量来完善法制的轨道上来。立法不求“快搞”，而是务求有质量。法制完备也并不意味着法律越多越好。塔西佗指出：“国家愈糟，法网愈密” 。就是说，法律愈来愈繁杂，国家也就愈来愈腐败。无法可依不是法治，法律泛滥也不是法治。“法律泛滥不仅会贬低法律的价值，而且还败坏法律的质量” 。关键并不在于法律的数量，而在于法律的质量。（2）要转变“立法宜粗不宜细”的立法思想，坚持立法力求严密细致的原则，注重法律的可操作性。（3）要转变“成熟一个制定一个”的立法思想，从全局出发，有步骤．有规划．有预见地开展立法工作，使法律体系的发展与社会发展的客观实际相适应。
（二） 严格依法办事，树立宪法和法律极大的权威
有了完备的社会主义法律体系，并不会因此而自然而然地实现法治。“徒法不足以自行”。如果宪法和法律得不到切实有效的遵行，无异于一纸空文。博登海默指出，法律体系的全部意义不仅仅在于制订和颁布良好的、科学的法律，还在于被切实执行。邓小平领导制定的1982年宪法明确规定：一切国家机关，武装力量、各政党、各社会团体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律，对一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。由于种种因素的影响，宪法和法律还没有树立起至上的权威，在实际生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分严重。为此，邓小平多次要求全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器，遵循社会主义法制的原则处理各种问题。
一方面，党必须在宪法和法律范围内活动。
政党政治是现代政治的基本特征。在西方竞争性政党体制下，执政党若有法不依、滥用权力、专横腐败，必然会招致选民的抛弃。执政党犯了重大错误，绝对不能由人民来“交学费”，而必须自己承担——下台。政党之间的竞争迫使执政党奉公守法，兢兢业业，忠诚地为百姓谋福利。在中国，共产党处于长期执政的地位，其执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响。长期执政可能使某些党员产生骄傲自满思想，不求进步思想，缺乏开拓进取和危机意识，并可能犯大错误。邓小平指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。” 政党和人一样，都会犯错误；执政党如果不受到监督和制约，更容易犯大错误。犯了错误的政党，尤其是执政党，都有可能自己纠正错误，但要付出的代价会很沉重。譬如，“我们党所犯的错误都是依靠自己的力量纠正的”，但是众所周知，这种纠正多么的痛苦，代价是多么的沉重！为此，必须加强对共产党的监督和制约，监督党严格地在宪法和法律范围内活动。宪法和法律是党领导人民制定的，但这并不意味着党享有凌驾于宪法和法律之上的特权。在法律面前，党同其他政党、团体、组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。党自觉地遵守宪法和法律，严格依法办事，对维护宪法和法律的权威具有非常重要的作用。
另一方面，各级政府必须依法行政。
建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府权力。在人治国家中，民众必须守法，政府可以不守法。在法治国家中，民众应当守法，但政府必须首先守法。由于行政在整个国家活动中所占比重最大、涉及范围最广、机构及其工作人员数量也最多，不管是对整个经济建设还是对社会发展、人民切身利益的影响都最大，而且发生的作用往往也最直接，所以政府机关能否依法行政在很大程度上决定着整个国家法治状态的好坏。只有政府守法，才能最终实现法治国家。
依法行政要求各级国家机关及其工作人员必须严格遵守宪法和法律，不得超越职权、滥用职权。对于其违法行政行为，必须承担相应的行政责任。邓小平指出，党和国家的各级机关中，“一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。” 建立严格的责任制，有利于纠正行政机关长期以来形成的有权无责现象，强化行政机关依法行政的责任和意识，提高行政效率。
（三）加强法制教育，增强全民的法制观念
法治社会的形成和发展，不仅意味着法律向社会结构的各个方面和层次的扩张和渗透，而且意味着法律是人们生存和发展的必备知识和技能，是人们用于创造新型社会的重要手段，是人们生活中不可或缺的重要组成部分。
长期以来，在我国政界学人的观念中，法被视为统治阶级意志的体现，是专政的工具。应当明确，这种看法是片面的，是与法治相冲突的。法律体现为统治阶级的意志意味着，法律必须屈从于统治阶级的权力，成为权力的附庸和奴婢。统治者因此可以一言立法、一言废法，言出法随。正如邓小平所指出的：“往往把领导人的话当做‘法’，不赞成领导人的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。” 这极不利于维护法律的稳定性、连续性和权威性，还容易导致立法者利用法律谋取不正当利益、排斥异己、实行专横的统治。同时，老百姓也会因此认为，法是统治阶级意志的体现，并没有体现我的意志；法是用来镇压敌人的，与我无关，从而对法产生对立和抵触情绪，法律意识淡薄，难以正确地运用法律来维护自己的权利，更不可能产生良好的守法和护法意识，由此导致法律的权威性大打折扣，法律在国家政治生活、经济生活及社会生活中的影响力大大削弱。
增强全体公民的法律意识和法制观念，是实现法治的一项基础性工程。美国著名法哲学家和法律史家伯尔曼指出，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性的归属感，远比强制力更为重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求强力制裁的时候，才是有效的，依法统治者无须处处都仰赖警察。……总之，真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中，那就是，法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。” 强制并不能迫使少数人心甘情愿地服法，一味依赖于暴力往往不能取得预期的效果。民不畏死，奈何以死畏之？因此，必须通过对人民进行系统的法律知识宣传教育，培养他们的法律意识。法律意识是人们观念、情感、心理态度和评价等综合而成的思想体系。主要包括权利意识、契约意识、参与意识、诉讼意识等，其核心是对法律的认同、信仰、忠诚和感情。法律意识主要通过阿尔都塞所称的“意识形态”的国家机器对人民进行意识形态教化而树立起来的。教会、家庭、工会、大众传媒等承担起了重要职责。通过意识形态教化，使广大人民充分认识到法律是人民权利的宣言书，国家一发权力属于人民，权力是为权利而存在，法不禁止都是自由的等等，从而激发起对法律的感情，自觉地遵守法律并维护法律的权威和尊严。可以说，如果没有现代法律观念，没有公民对法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛围就不能形成，法治就不可能实现。
邓小平指出：“我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后就开始抓法制，没有法制不行。法制观念与人们的文化素质有关。现在这么多青年人犯罪，无法无天，没有顾忌，一个原因是文化素质太低。所以，加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。” 通过坚持不懈地进行法制教育和法律宣传，使人人知法，懂法，树立正确的法律价值观，“真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”
一代人有一代人特定的时代环境。任何伟大人物的思想及实践都是历史的产物，都同时代特征紧密相关，都打上了很深的时代烙印。马克思、恩格斯没有超越他们的时代，列宁、斯大林没有超越他们的时代，毛泽东没有超越所处的时代，邓小平也同样没有超越他所处的时代。邓小平曾强调指出：“绝对不能要求马克思为解决他去世之后上百年、几百年所产生的问题提供现成的答案。列宁同样也不能承担为他去世以后五十年、一百年所产生的问题提供现成答案的任务。” 我们也绝不能要求邓小平解决中国法治进程中所出现的所有问题。邓小平开创了法高于我、法治高于人治的新风尚，引领我们走向法治国家，但这仅仅是一个开端。中国法治之路，漫漫而修远，我辈仍须加倍努力。
作者单位：重庆市北碚区检察院
电话：023—68341980
二00四年八月
参考文献
深山区、库区专项扶贫资金及项目管理办法
安徽省人民政府办公厅
深山区、库区专项扶贫资金及项目管理办法
安徽省人民政府办公厅
省扶贫开发领导小组拟订
第一条 为确保我省深山区、库区扶贫攻坚任务的如期完成，充分发挥深山区、库区专项扶贫资金（以下简称“两区资金”）的使用效益，严格资金、项目管理及考评工作，特制定本办法。
第二条 两区资金是指省政府筹集的集中重点用于解决我省深山区、库区贫困人口温饱问题的资金：即财政发展资金、以工代赈资金和其他扶贫资金。
第三条 两区资金全部用于省重点扶持的岳西、太湖、金寨等13个深山区、库区县（市、区），并以这些县（市、区）中的贫困乡、村、户作为资金投放、项目实施和受益的主要对象，不得自行扩大使用范围，改变资金使用方向。
第四条 两区资金的分配。以贫困人口数量为主要依据，结合贫困程度、移民人数、扶贫资金使用效益等因素综合考虑。资金分配方案经省扶贫开发领导小组审定后下达。
第五条 两区资金实行专户存储、专门管理。省和各有关县（市、区）设立“两区资金专户”，安排专人负责。资金拨付，省由扶贫开发领导小组组长一只笔审批，将两区资金直接拨付到县（市、区）资金专户；县（市、区）实行集体研究一支笔审批，根据不同的项目资金使用计划，
一次或按项目进度及时拨付到位，也可先施工后拨款。各县（市、区）应为两区资金落实一定的配套资金。
第六条 两区资金重点用于：贫困乡、村道路、农田水利、人畜饮水等改善群众生产生活条件的基础设施建设项目；有利于群众直接增加收入，能在一到两年内解决温饱的种养业项目；移民及山区小水电等项目。省对县（市、区）全部实行无偿拨付，先拨付80％，其余20％待项目
完成检查验收后拨付。县（市、区）对进村入户的种养业、农副产品加工业等有经济收益的项目，在资金使用上可采取比较灵活的形式，既可以滚动扶持，也可以一次扶持。各县（市、区）实行有偿滚动使用的资金比例由各县（市、区）根据情况确定，但上限不得超过省分配两区资金总量
的60％。以工代赈资金不得有偿使用。有偿使用的入户资金不得收取占用费。对用于基础设施建设和移民的资金，采取无偿方式。为便于对资金使用情况进行有效的监督、检查，同一项目以工代赈和财政发展资金的安排一般不要交叉。对于以实物形式扶持的，可由扶贫和财政部门，按各
村户所分配的各种实物量，集中统一（尽可能招标）采购，以节约资金。
第七条 两区资金实行项目管理。项目计划按省下达资金规模指标编报。编报程序：贫困户向村提出发展种养业等项目申请，由村委会商贫困户提出项目内容，经村审核、汇总，与村发展经济和基础建设等方面的项目，一并上报乡；乡根据各村上报的项目汇总平衡后报县（市、区），
县（市、区）由扶贫办牵头，组织计委、财政、交通、库区办等部门选取项目，报县（市、区）扶贫开发领导小组审定。为简化环节，根据省委、省政府“资金到县、权力到县、责任到县、任务到县”的要求，财政发展资金100万元以下项目的审批，下放到县（市、区）。由县（市、区
）扶贫开发领导小组审批后报省扶贫办、财政厅备案，并抄送审计部门。以工代赈资金，鉴于国家计委有明确的政策，仍实行省级计划管理。以工代赈资金项目和100万元以上财政发展资金项目，由县报省扶贫开发领导小组。省由扶贫办牵头，组织省计委、财政厅联合会审，共同下文批
复执行，抄送同级审计部门。项目实施过程中，不得随意更改项目计划，如因客观原因确需调整项目的，必须报省扶贫办会同省计委、财政厅审批。
第八条 实行项目责任制，每个项目都要确定项目主管单位、承建单位、项目建设负责人，并签订有关合同，明确经济责任、质量责任和应达到的目标。对30万元以上和国家及本省规定应当实行招标的项目，要实行公开招标。对进村入户的资金和项目，要经村民民主评议，张榜公布
，接受村民监督，提高资金管理的透明度。
第九条 各级扶贫、计划、财政、审计等部门密切配合，对资金的使用进行全程跟踪问效，加强对扶贫项目的监督管理，认真审查预决算，防止和杜绝因工程预算、决算不严或工期过长而造成的扶贫资金的浪费。县级财政部门在年度终了要编报两区资金决算和使用情况报告，分别上报
省财政厅、省扶贫办、省计委和省审计厅。审计部门按照省、县项目计划、调整计划及年终决算依法进行审计。对在审计中发现的擅自扩大资金使用范围，改变资金使用方向，挤占挪用甚至贪污两区资金等违纪违法现象，要严厉查处。
第十条 根据分解任务进行年度考核。到2000年底，深山区、库区要有80％（30．6万人）以上的贫困人口解决温饱问题，其中，1999年解决17．2万人，2000年解决13．4万人。对各县（市、区）的考核按签订的目标责任书和本办法拟定的考核标准执行。
第十一条 贫困户考核标准：（1）贫困人口年人均纯收入达到或超过730元（1998年现价）；（2）人均占有粮食200公斤以上；（3）户均1亩以上有稳定收入的经济山场或经济园；（4）户均有1人掌握1～2项实用技术；（5）住房有明显改善，消除危房；（6）人
畜饮水清洁。
县（市、区）考核标准：（1）在摸清情况的基础上，对所有贫困户建档立卡，进行微机管理。（2）制定扶贫攻坚规划和年度实施计划，脱贫任务分解到乡、村、户，并按项目组织实施。（3）两区资金全部用于两区贫困村，正常渠道分配的扶贫资金向两区贫困村倾斜；资金使用符
合规定，投向明确，来龙去脉清晰可查；工程性项目要有合同，有预决算，有实物成果；进村入户资金要张榜公布，有据可查；用于加工业的扶贫资金要明确能带动多少建档立卡贫困户如期脱贫。（4）对尚未解决温饱的贫困户税费减免优惠政策落实到户。（5）资金管理、项目申报严格
按本办法的要求执行。（6）坚持各种行之有效的帮扶到户办法，如小额信贷、领导定点、单位包扶、干部“一帮一”结对帮扶等。（7）围绕贫困户有1人掌握1～2项实用技术的要求，开展多层次、多形式的实用技术培训。（8）采取自力更生和国家扶持相结合的办法，在通路、通电
、通广播、通电话、农田水利建设、解决人畜饮水困难等方面有较明显的进展，其中村通电到2000年底达到100％，村通公路、通电话达到90％以上。（9）层层建立目标责任制。
第十二条 对年度目标和工作任务考核实行百分制，逐项考核（具体见深山区、库区扶贫攻坚考评表）；实行定期督查，县级半年检查一次，年终自查考评。在县（市、区）自查考评的基础上，省每年督查一次。考评实行分级负责，乡（镇）村考评由县（市、区）负责，县级考评由市
地负责，全面考评由省统一组织。
第十三条 对扶贫攻坚成效突出、措施得力、如期实现年度扶贫攻坚目标的县（市、区），经考评验收，省分别给予表彰奖励，并在此基础上对名列前五名的县（市、区）给予增加扶持资金的奖励。对扶贫政绩突出、贡献较大的个人给予通报表扬；对完不成扶贫攻坚任务的县（市、区
），予以通报批评，其主要负责同志要向省委、省政府说明原因，并责成限期完成任务。乡（镇）、村的考评办法由各县（市、区）自行制定，并上报省扶贫办。
本办法自发布之日起实行。本办法由省扶贫开发领导小组负责解释。
附：深山区、库区扶贫攻坚考评表。
深山区库区扶贫攻坚考评表
县（市、区）： 年 月 日 考评得分：
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| 项目 | 考 评 内 容 | 考评办法和依据 |
|－－－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| 任务 |1 |年度解决贫困人口，完成温饱任务比例 |根据贫困监测和贫困户抽查|
|－－－－|－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |2 |年人均纯收入730元 |抽查到户测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |3 |贫困户住房改善，消除危房 |到户调查 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |4 |人均占有粮食200公斤以上 |以贫困户调查测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
|实现目标|5 |户均一亩经济山场或经济园 |以贫困户调查测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |6 |户均一人掌握1－2项实用技术 |以贫困户调查为准 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |7 |贫困村通路、通电、通广播、通电话进度 |以贫困村抽查为准 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |8 |自然村人畜饮用清洁水 |以贫困村、户抽查为准 |
|－－－－|－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |9 |县、乡、村是否建立健全扶贫档案 |以查阅档案和实地抽查为准|
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |10|是否制订年度温饱计划，并分解到乡、村、户|以贫困村、户抽查为准 |
|主要措施|－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
|落实情况|11|培训期数、人数 |以文件计划、农户调查为准|
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |12|帮带单位、人数、户数 |以查阅档案和实地抽查为准|
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |13|扶贫优惠政策是否落实到户 |以贫困户调查为准 |
|－－－－|－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |14|两区资金进村入户比例 |以批文和入户调查测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |15|重点贫困村投入比例（主战场） |以批文和村户调查测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| | | | |
| |16|资金入户率及贫困户使用资金比例 |以批文和贫困户调查测算 |
| | | | |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| | |用于种养业、基础设施、移民搬迁占专项资金| |
|扶贫资金|17| |以查阅实施项目为准 |
|使用情况| |的比例 | |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |18|两区资金有偿使用比例 |以查阅文件抽查农户测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |19|项目申报、资金拨付是否按程序进行 |以批文和乡村户调查测算 |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| | |有无超范围使用、擅自改项或挤占挪用扶贫资| |
| |20| |以抽查批建项目为准 |
| | |金情况 | |
| |－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |21|资金到位率 |以批建项目抽查测算 |
|－－－－|－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |22|县乡领导是否定点扶贫到村 |查阅文件和到村调查 |
|领导责任|－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－－－－－－－－|
| |23|县、乡、村层层是否建立责任制，签订责任状|查阅文件、档案资料 |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
评 分 标 准 |分数| 备 注 |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
完成任务得满分，完不成任务按比例扣分 |15| |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
以抽查户按比例计分 |5 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
按年度任务比例计分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
达到得满分，达不到减半扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
达到得满分，达不到酌情扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
贫困户培训2次以上得满分，否则酌情扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
根据原有状况和进度计分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
达到得满分，达不到酌情扣分。 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
建立健全档案得满分，未健全的酌情扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
制订计划，分解任务得满分少一项扣一分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
技术培训到户得满分，未到户酌情扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
帮扶到村到户得满分，未结对帮扶到户的减半扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
优惠政策落实的得满分，不落实的酌情扣分 |4 |贫困户税费减免 |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
全部进村入户得满分，达不到的酌情扣分，低于70％不计分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
达到70％以上得满分，达不到酌情扣分，低于50％不计分 |3 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
资金到户率达到50％以上并全部用于贫困户得满分，达不到或只部| | |
|3 | |
分用于贫困户的酌情扣分，低于30％不计分 | | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
| | |
比例达到80％满分，达不到酌情扣分 |4 | |
| | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
有偿低于60％满分，高于60％没分 |2 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
严格按省资金管理办法执行得满分，存在问题扣分 |3 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
| | |
按批建项目实施得满分，擅自改项扣2分，挤占、挪用加罚10分 |3 |情节严重从严处理|
| | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
及时足额到位得满分，未及时到位按比例扣分 |4 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
领导定点到村，每年调研不少于4次得满分，否则酌情扣分 |5 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－|－－－－－－－－|
建立责任制，签订责任状得满分，否则酌情扣分 |5 | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
制表单位：省扶贫办
1999年6月22日
