青岛市对刑满释放和解除劳动教养人员帮教的规定
山东省青岛市政府
青岛市对刑满释放和解除劳动教养人员帮教的规定
市政府
第一条 为做好对刑满释放和解除劳动教养人员（以下简称刑释、解教人员）的帮教工作，预防和减少重新违法犯罪，维护社会治安秩序，根据《山东省安置帮教刑满释放和解除劳动教养人员的若干规定》，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 市和各区（市）人民政府应加强对刑释、解教人员帮教工作的领导，组织公安、司法行政、教育、工商、税务等部门以及有关群众团体、社会组织共同做好对刑释、解教人员的帮教工作。
第三条 有关部门和单位应支持、鼓励刑释、解教人员自谋职业。对按照有关规定应安排就业的刑释、解教人员，有关部门和单位应给予其与社会其他待业人员同等的待遇。
第四条 刑释、解教人员应接受社会有关方面的帮助教育和管理，遵纪守法。
任何单位和个人，不得歧视、侮辱、虐待刑释、解教人员及其家属、子女；严禁国家工作人员利用职权索取、侵占刑释、解教人员的财物及其他违法行为。
第五条 对刑释、解教人员的帮教工作，应在公安部门的指导下进行，并接受社会治安综合治理领导机构的监督检查。
第六条 劳改、劳教部门应在服刑人员或劳教人员的刑期或劳教期满前的三十日内，将他们集中到出监队或集训队，进行出监、出所教育。
第七条 劳改、劳教部门应在服刑人员或劳教人员的刑期或劳教期满三十日前，将其姓名、原住址等情况通知其刑释、解教后落户地的区（市）公安部门；在服刑人员或劳教人员的刑期或劳教期满三日前将《罪犯出监鉴定表》或《解除劳动教养鉴定书》等有关材料送交其刑释、解教后
落户地的区（市）公安部门。
第八条 区（市）公安部门在接到劳改、劳教部门送交的有关服刑人员或劳教人员的材料后，应予登记，并在两日内将有关材料转送其落户地的公安派出所。落户地的公安派出所应通知其亲属（监护人）将其领回；保留公职的，也可通知原单位将其领回；对无亲属（监护人）、无单位
的，由公安部门通知村（居）民委员会派员领回。
第九条 公安派出所应按户籍管理的有关规定，对刑释、解教人员进行管理，做到不漏管，不失控。
第十条 对刑释、解教人员的帮教工作，应由有关部门、单位及有关人员组成的帮教小组进行。
公安派出所应与所管辖区域内的帮教小组建立包管、包教帮教责任制，明确责任。帮教工作应有记录。
第十一条 帮教小组应履行以下职责：
（一）对刑释、解教人员进行道德和法制教育。
（二）掌握刑释、解教人员的有关情况，并经常与当地公安部门联系。
（三）了解刑释、解教人员的生活、工作、学习情况，帮助解决其实际困难。
（四）帮助刑释、解教人员维护其合法权益。
（五）公安部门要求的与帮教工作有关的事项。
第十二条 对保留公职的刑释、解教人员的帮教工作，由其所在单位保卫干部、班组长、工会或青年妇女组织负责人、人事劳动部门负责人和有关领导参加的帮教小组进行。
第十三条 对从事个体经营的刑释、解教人员的帮教工作，由乡镇（街道办事处）综合治理办公室牵头，公安、工商行政、税务等部门和个体劳动者协会参加组成的帮教小组进行。
第十四条 学生刑释、解教后，年龄在十六周岁以下的，原学校应予接受复学；年龄在十六周岁以上的，可视情况接受复学或入学。
对复学或入学学生的帮教工作，由学校领导、班主任、学生（共青团）组织负责人和刑释、解教人员的监护人参加的帮教小组进行。
第十五条 对本规定第十二条、第十三条、第十四条规定以外的列释、解教人员的帮教工作，应由当地公安派出所民警牵头，居（村）民委员会治保干部及刑释、解教人员的亲属（监护人）参加的帮教小组进行。
第十六条 各级人民政府对在帮教工作中取得显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
对违反本规定及国家、省有关规定，造成严重后果的，由有关部门追究有关人员的责任，直至依法追究刑事责任。
第十七条 本规定自公布之日起施行。对本规定施行前已刑释、解教人员的帮教工作，适用本规定。
（青政发〔1991〕303号）
1991年11月5日
试论行政指导的救济
段 禹 马 莉
文章摘要：本文从对行政指导的分析入手，从理论与实践两个角度对行政指导进行分析，给行政指导救济的必然性与现实性以理论依据，并对我国行政指导的救济模式进行构建。
关键词：行政指导 博弈分析 事前救济 司法救济
二十世纪资本主义国家的经济发展，基本上是围绕着经济自由主义与国家干预主义的斗争展开的。直到20世纪30年代全球性的经济危机之前，亚当•斯密“看不见的手”始终支配着资本主义世界经济的发展。30年代后，以“罗斯福新政”为代表的国家干预主义使资本主义世界摆脱了危机，带来了发展的黄金时期，政府干预成为世界的主流。
20世纪70年代，“滞涨”危机宣告了凯恩斯主义的破产。在国家干预主义与经济自由主义的起落中，一种新的行政管理方式——行政指导应用而生，它兼容了二者理论现实与政策主张的合理性，各取所长，以更为民主，宽松的手段，在一定程度上弥补了管理方法的空白，黏合了行政关系，节约了行政成本，提高了行政效率，促进了信任、沟通、合作的现代行政法人精神的形成。
然而，一项制度的完善，必然要经历一个漫长的过程，当前，行政指导已被广泛接受并发挥了积极的作用；而对于救济，它仍是一片空白。即使在行政指导发达的日本，对行政指导的救济亦未作出明确的规定，使救济问题成为行政指导制度的一项缺陷。
第一部分 关于行政指导救济的概述
行政指导作为在二战后才兴起的行政管理模式，无论在理论还是在实践上存在有诸多的缺陷，仍在逐步完善之中。在当前，对行政指导的争论最大的莫过于行政指导的救济问题了，笔者认为，对行政指导的救济问题进行研究首先应从行政指导的理论分析入手。
一、行政指导的概念
相对于行政指导在实践中的应用，行政指导在理论上的研究还是不成熟的，各国的学者对行政指导的概念、性质仍存在争论，对行政指导的救济更缺乏统一的认识。一个完善的行政指导的概念的形成，是定义者在对行政指导的感性认识的基础上，经过比较、分析、综合、概括的过程，它应准确把握行政主体、目的性、法律依据，抽象性与具体性，单方性等方面的内容，这是对行政指导的性质进行分析的基础。
1、行政主体
行政主体，亦即指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担相应法律责任的组织。对于行政指导的主体，学术界对其的认识已趋于一致，即行政指导是行政机关对相对人（自然人，法人和其他社会组织）为实现一定目的而实施的行为，它不包括行政组织系统内部上下级之间的业务指导，因此，行政指导的主体也就是行政主体。日本《行政程序法》第2条规定：行政指导，是指行政机关在其职权或其管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于处分的行为。
2、目的性
行政指导的目的属性是行政指导制度据以存在的基础。就行政管理而言，一种制度之所以会存在并为政府所利用，只是由于这种制度能有助于实现政府特定的目的而非其他。日本学者室井力认为，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的而为的行为；而根岸哲则认为行政指导是行政机关为实现其意图的行为；我国学者罗豪才认为，行政指导是指行政主体在职责、任务或其所管辖的事务的范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的协助下，适时、灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定行政目的，不直接产生法律效果的行为。
3、法律依据
关于行政指导的法律依据问题是学者们争议的一个焦点，其中大多数日本学者均未强调这一问题。譬如和田英夫认为，行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法依据，行政机关对特定的个人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意协作以实现行政机关的意图，诸如警告、劝告、提供知识、信息等。
与日本学者不同的是，我国学者大多强调行政指导须有法律上的依据，其中台湾学者林江山先生将法律上的依据阐释为依据法律及其精神原则，即并非仅有法律规则，尚包括法律原则。近年颁布的日本《行政程序法》明确行政指导须有在职权所管辖的范围内，也就是说行政指导作为行政手段应有组织法上的依据。
给行政指导主体以组织法上的依据，可以有效的制止行政机关对权力的滥用，更好的保护相对方的合法权益；在行为法上，有直接的法律依据固然依据法律，没有明确法律规定的，必须依据法律精神和国家政策。譬如，国务院制订产业政策的主要依据是现行宪法。
4、抽象性与具体性
行政行为以其对象是否特定为标准，可分为抽象行政行为与具体行政行为。前者是指以不特定的人或事为管理对象，制订具有普遍约束力的规范性文件的行为；后者指在行政管理过程中，针对特定的人或事采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响着某一个人或组织的权益。
从各国行政指导的实际情况来看，行政指导的对象显然不是针对特定人。制订产业政策、扶助中小企业政策、税收优惠政策、投资导向政策、计划纲要等，自然并非针对“特定”的企业或个人，而是针对“不特定 ”的多数相对方；与此同时，亦广泛存在着为实施特定行政目标、针对特定相对人加以利益诱导、警告、劝诫等行政行为，例如行政强制前的劝告。故笔者认为，行政指导的抽象性与具体性是行政指导的两种存在形态，它们共同构成行政指导的全部内容。
5、单方性
关于行政指导是否依相对方的同意为成立要件，学者们有较多争议，以下笔者将通过对不同学者主要观点的介绍来分析这一问题 ：
（日）原田尚彦：行政指导，是指行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励国民、诱导国民作出行政厅所希望的行为的行政作用之总称。
（日）南博方：行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列行为......行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。
（日）根岸哲：行政指导是行政机关为谋求相对人的合作并对其做工作，以此实现行政机关意图的行为。
（美）C•约翰逊：（日本）行政指导指的是根据法律建立的政府各部门具有的权力，在某一部门管辖的范围内，对企业或管理对象颁发指示、要求、通知、建议或表彰，行政指导没有法律上的效力，它不以任何明文规定的法律为依据，但不能违反法律。
（台湾）林纪东：行政指导乃行政机关就其所掌之事实，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人同意与协力，以达到行政目的之行为。
胡建淼：所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖的事务的范围内，对于特定的行政相对人，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。
三位日本学者的观点分别用“诱导”、“谋求”“劝告”等来表示，行政主体为实现特定行政目的而应用行政指导，并“希望”得到相对方的协助，至于相对方实际上同意与否，并非判定行政指导成立与否的要件之一，亦即，行政指导一经行政主体作出便告成立，对于行政指导是否产生预期作用，则无关该行政指导本身的成立；美国学者C•约翰逊的观点则未涉及行政指导是否是单方性；台湾学者林纪东、大陆学者林江山均使用“获得”、“取得”等词语来予以表示，显然视行政指导为一种行政主体与相对方的合意行为。
笔者认为行政指导是行政主体的单方意思表示，非以相对方之同意与协助为成立要件。日本《行政程序法》第32条明确规定：行政指导时，行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管辖事务范围和行政指导内容只有在相对方的协助下才得以实现。
在实践中，各国均有因相对方的不协助而导致行政指导之目标难以实现的经历。譬如，日本通产省曾经对本田公司施以行政指导劝告其不要打进汽车生产领域，但原来只生产摩托车的本田公司毅然打进汽车生产领域，并最终成为仅次于丰田、日产的第三大汽车厂家。
通过以上对行政指导概念的分析，可以得出，行政指导是行政机关为了实现一定的行政目的，运用劝导、建议、敦促等非强制手段，在相对方的协助下实施的一种单方行政行为。
二、行政指导的性质
（一）对行政指导的学理分析
根据博弈理论，所谓制度是特定范围内多人多次博弈的结果。就其实质而言，博弈是指存在利益竞争的双方，为谋求互惠而既对峙又合作的战略选择。用博弈理论来分析社会中参与竞争各方的行为可以得出，参与竞争的各方都在使自己在竞争中降低成本和行为理性化，用博弈理论来分析行政法，就要求现代行政法律制度应该以规范行政行为为核心，体现多元利益主体之间的竞争与合作的战略选择。
根据平衡论的主张，现代行政法应当追求行政主体与行政相对人之间法律地位的平等性，兼顾公益与私益，并在此基础上进行沟通与合作、制约与激励，以减少成本，提高行政效益。一般而言，行政相对方对于利益的增长，呈现出一种近乎本能的关注，并为之付出努力。作为一种特殊的行政行为，行政指导的主体都会积极的谋求自己利益的增长。因此，行政指导必然存在博弈，同时，由于行政指导双方都偏重于追求自己的利益，从而使损害对方成为可能，因此对行政指导亦必须依法规制。
1、行政指导的博弈前提
博弈的前提是双方法律地位的平等性。为了保证这种平等性，现代行政法既需要制约行政权，将其控制在适度的范围内，又要制约相对方滥用权利，违反诚信原则，使博弈建立不平等的基础上而变的毫无意义。
从理论而言，行政指导的双方在其博弈过程中法律地位是完全平等的，行政主体为了实现特定的行政目标而作出行政指导行为，其采用的劝导、建议等非强制手段完全使相对方处于平等的地位；而相对方则以对等的方式理性的分析行政指导并采取相应对策配合行政指导的主体实施行政目标。在此种条件下，行政主体与相对方的地位处于平衡的状态，对于行政主体，其可以做出自己认为适应的指导，而相对方则具有“意志自由”，可根据自身情况来选择指导政策。
2、行政指导的博弈基础
博弈的基础是双方都能从博弈中受益。现代行政法体现了一种激励机制，激励行政主体为了更好的行政目标而积极行政，同时激励相对方为了赢得更多的利益增加机会而自愿加入博弈结构中。在行政指导中，双方博弈的过程就是一个行政主体与相对方争取利益最大化的过程。行政机关在对社会的管理过程中，为了实现管理中的最大效益，其必然针对发展中的具体情况而作出相应对策以保证社会经济的发展。对一个政府来说，能在平和稳定的环境中实现经济的腾飞是其最佳选择。在行政指导中，行政机关通过指导性政策来实现行政目的，达到自己的意图；而对相对人来说，对于政府的指导只有在能满足其发展需要的情况下，他才会积极采纳。因此从一个行政指导做出到获得相对方认可的过程就是一个双方为了满足自己目标而博弈的过程，只有对双方都有利可图时，此行政指导才能发挥其效用。
（二）影响行政指导的现实因素
从理论上讲，行政指导可以认为是平等的双方为了实现各自的利益而进行的多次博弈。但在现实中，行政指导的运行并未按照理论的设想来实现，而是受到了来自各方面的影响，使其成为一种具有实践意义的不同于理论上的行政管理模式。
1、诱导利益
