关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干法律问题分析
刘忠杰 刘亚利
“民以食为天，粮以地为本”土地是人类社会赖以生存之本，是农民群众安身立命之缘，是中国“三农”问题（农业、农村、农民）的核心。中国迄今仍是农业大国，农业人口多，广大农民至今没有改变“靠地吃饭”的状况。可以说，自农村实行家庭联产承包责任制以来，自广大农民解决了温饱问题以后，农村社会的矛盾已转向利益分配是否公平以及在多大程度上实现公平的问题。总的来讲，土地经营的合理安排和土地利益的正当分配，已成为解决农村问题的基础和根本。
一、农村土地承包合同纠纷案件中的疑难问题
农村土地承包合同纠纷的难点，已从传统的承包地侵权纠纷、相邻权纠纷及发包方（承包方）的违约责任纠纷等类型，转为现阶段特定主体的承包合同纠纷，包括外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷及因农业税减免而引发的流转费纠纷等类型。这些新类型的农村土地承包合同纠纷，均与社会经济的发展导致土地资源的日渐稀缺戚戚相关，与国家农业政策的调整引起农地价值的增长戚戚相关，同时也与农村深刻的历史背景和农村社会特殊的人文环境戚戚相关，因而处理难度较大。
（一）外嫁女权益纠纷
1.外嫁女权益纠纷的由来和概况。
外嫁女是一个较为形象的表述，实践中指的是与村外人结婚，但户口仍留在本村的妇女。受民间传统观念的影响，外嫁女往往被本村剥夺了参与农村土地承包的权利，从而导致其在分配征地补偿款、股份分红、集体福利等方面都受到了一定的限制。随着《妇女权益保障法》的修正，广大农村妇女权利意识的觉醒，外嫁女要求参与农村土地承包的呼声越来越高，并由此导致了外嫁女权益纠纷的大量涌现。
2.外嫁女权益纠纷的主要表现形式。
（1）土地承包经营权。在第二轮土地承包中，部分地区外嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要被强制收回。
（2）征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上，很多地区都规定外嫁女不能参加分配，或者分配数额比其他村民少。
（3）股份分红权。股份分红权是外嫁女诉求中反映最为强烈的问题。股份分红是村民以承包地入股，并依股份大小每年取得分红。基于可分红总量的固定，大部分农村往往以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份。
（4）宅基地分配权。在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，是村民重要的生活基础，包含很大的经济利益。很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。
（二）代耕农纠纷
1.代耕农纠纷的由来和概况。
代耕农，指不在户籍所在地进行耕作，到经济相对发达地区耕种他人土地的农民。很多农民放弃农业生产，纷纷“洗脚上田”，进入工厂或自办实业，导致大量耕田荒置。
2.代耕农纠纷的主要表现形式。
在当时的历史条件下，代耕农租种他人承包地，并为承包人代为缴纳农业税、履行国家规定的各项义务，每年取得固定收益。有些代耕农甚至举家迁入，十来年的代耕生活已让他们逐渐融入了当地的生活。而对于承包人来讲，他们既摆脱了承包地上的农业税赋负担，又可以从事他项经营活动，可谓“双赢”。但随着社会经济的不断发展，农村集体经济的收益分配、股份分红、土地征收补偿等方面的数额逐渐增大。而代耕农能否参与上述收益的分配，与其是否享有土地承包经营权直接相关。因此，承包人纷纷要求代耕农交回代耕地，而代耕农则认为当地政府早年已承诺他们入户，或者与承包人之间已达成协议，他们已经实际取得土地承包经营权，从而引发了大规模的矛盾与冲突。代耕农纠纷的主要表现形式为：
（1）代耕农与承包人之间的土地承包经营权归属纠纷。代耕农普遍认为，其虽然是以“代耕”名义耕种，但实际上已连续十多年进行耕种并长期以自己的名义交纳税赋。而且，对于政府主导引入的部分代耕农而言，当年当地政府招耕时，曾承诺为他们办理入户并给予当地村民同等待遇，不少人因此长期离开了原住地，加上老家的祖屋早已破旧，又没有承包责任田，现已没有退路。由此，他们强烈主张取得土地承包经营权。
（2）代耕农与承包人之间的土地征收补偿费归属纠纷。农村土地被征收后，集体经济组织将征收补偿费分给承包人，代耕农则以其享有土地承包经营权为由主张取得该补偿款。另外，部分代耕农反映，代耕地被征收后，集体经济组织不但没有任何征地补偿，还截留了其应得的青苗和附着物补偿款，要求发放征地补偿款及被截留的青苗和附着物补偿款。因为在他们看来，代耕土地是有合约的，代耕地被征收理应给予经济补偿。
（3）代耕农与回迁户之间的土地承包经营权纠纷。部分本已将户籍迁出的原村民，在看到迁户回村有利可图后，千方百计将户口迁回原所在村集体，并要求代耕农将代耕土地返还，从而引发纠纷。
（4）代耕农与村集体间的安置纠纷。代耕农多来自异地他乡，经过十多年的代耕劳作，绝大多数已在村集体安家。现村集体、承包人要求收回代耕地，或代耕地被国家征收，将使其丧失赖以维持生计的土地，生存问题日益突出，从而与集体经济组织之间产生安置等纠纷。
（三）农业税减免与流转费纠纷
1.农业税减免与流转费纠纷的由来和概况。
《农村土地承包法》的颁布实施，改变了过去农村承包地流转上的严格限制，明确了农村土地承包经营权流转的几种形式，包括转让、转包、互换、出租等，对于合理配置土地资源，促进经济发展，具有重要意义。但法律比较稳定，而国家政策则相对多变。近年来，国家相继出台了一系列的惠农政策，这无疑对于减轻农民负担、发展农村经济具有十分重要的意义。但这些政策变化往往也容易导致土地承包经营权流转关系（转包、出租）中的当事人之间产生利益失衡的情形。如2004年中央一号文件着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为重点，启动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年中央一号文则立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。在上述政策出台前，由于农村土地上的负担较重，农地耕作没有多大的经济效益。因此，很多承包人将承包地转包或出租给第三人，有的承包人仅收取少量的流转费（转包款或租金）；有的是零收益流转，即第三人只要负责缴纳承包地的农业税赋即可，不用另行向承包人缴纳流转费；有的甚至还出现“负流转价款”（俗称“倒贴皮”）。随着全省农业税的全面免征，承包地上的农业负担消失，如果继续履行原来的流转合同的约定，承包人无法享受农业税免除的优惠，实际耕作人还可取得农业补贴，有的承包人甚至还要继续向实际耕作人支付一定的费用，对于承包人来讲，显然不公平。于是，承包人纷纷要求调整流转费，而实际耕作人则认为农业优惠政策应由其享有，二者产生纠纷。
2.农业税减免与流转费纠纷的主要表现。
（1）承包人以流转合同显失公平为由，主张解除合同，要求实际耕作人退还承包地。实际耕作人则基于流转期限尚未届满，并且其在土地上的投入和经营计划尚未实现等为由，不愿退还，要求继续履行，从而引发纠纷。
（2）承包人以流转合同未约定流转期限（或只是口头协议）为由，主张终止流转合同，要求收回承包地。实际耕作人则认为双方未约定流转期限，其可继续承包。
（3）实际耕作人要求减少流转费。实际耕作人以农业税免除为由，主张按照免除的农业税数额减少流转费。
（4）承包人要求增加流转费。承包人以农业税免除为由，要求实际耕作人按照免除的农业税数额增加流转费。实际耕作人以农村土地所有权属于集体，且流转费已有明确约定为由进行抗辩。
二、法院处理农村土地承包合同纠纷案件面临的困难
（一）案件受理上法律适用的困难
土地承包合同纠纷产生的原因较为复杂，有历史遗留问题，有政策因素的影响，有的还涉及农村基层民主政治问题等，使得这些纠纷游离于民事案件边缘，是否可以民事案件受理，往往产生法律适用上的困难，其中外嫁女权益纠纷最为典型。可见，根据最高法院研究室的意见，对农村土地补偿费、安置补助费分配纠纷，只要符合民事诉讼法规定的受理条件的，人民法院应当受理。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费，和地上附着物与青苗补偿费发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。因承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼的，人民法院应当受理。但集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。但对于人民法院以民事诉讼还是行政诉讼的途径受理此类案件，则未明确。
可以看出，对于农村集体经济组织收益分配纠纷是否作为民事案件受理的问题，我国法律规定不明确，而最高法院的司法解释和答复之间存在一定程度的冲突。外嫁女权益纠纷很大程度上表现为村民与集体经济组织之间的收益分配纠纷，因此，法律和司法解释对上述问题的不同规定无疑造成了人民法院在受理外嫁女权益纠纷问题上的困难。
（二）村民自治与法律规定的冲突
《宪法》和《村民委员会组织法》确立了我国农村基层组织实行村民自治的基本原则。但《宪法》作为国家根本大法，不可能对具体事项作明确规定。《村民委员会组织法》的主要任务是界定国家、基层组织和村民之间的关系，除了一些概括性的规定外，没有在国家法和村民自治之间划出清晰的界限，也没有在法律中规定村民自治的基本范围，如具体哪些事项由国家规定，哪些事项属于村民自治范畴，哪些事项的决定权应该由村民保留，不受国家和村民集体的干涉等。对于村民自治是否存在逾越权限范围，应该怎么审查，如何督查纠正等，法律也没有明确规定。因此，司法裁判不可避免地会面临如何妥善解决村民自治与法律规定冲突的问题。
（三）政策与法律的冲突
法院裁判应当以事实为依据，以法律为准绳。但对于上述新类型农村土地承包合同纠纷来讲，情况则复杂许多，因为其间往往涉及政策和法律冲突的问题。如《农村土地承包法》第五条明确规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。但目前广东部分地区已由政府主导实行“股权固化”政策，固定后的股权“生不增、死不减”。这意味着实行股权固化后出生的本集体经济组织成员至少在一段时期内无法参与集体经济组织收益分配，而享有股权的集体经济组织成员因入学、参军、出国、进入公务员队伍工作等因素，即使已失去该集体经济组织成员资格，但其仍可享有集体经济的收益分配。这些政策与法律规定之间产生矛盾，也造成法院审判上的困难。
上述问题的存在，原因是多方面的。既有农民群众法制观念淡薄的原因，又有基层组织民主程序不健全的因素，也有法律规定和政策不连贯、不协调的缘由，还有国家政策调整而导致法律适用上的困难等。因此，如何妥善协调处理这些关系，成为审判实践面临的一大问题。
三、审理农村土地承包合同纠纷案件应妥善处理的几类关系
（一）正确处理依法公正审理和顾全社会大局的关系
基于农村土地承包合同纠纷涉及面广、影响大的特点，法院在审理此类案件中，既要严格依照《土地管理法》、《农村土地承包法》及相关司法解释的规定进行处理，又要增强全局观念和政治敏锐性，尊重历史和当地实际情况。既要注意维护集体利益，又要保障农户的权益得到有效救济，做到合法性和灵活性的有机统一，保障农村经济结构调整的顺利进行，实现土地利用效益的最大化。要强化释明和疏导力度，大力加强诉讼调解工作，努力化解案件审理过程中发现的不稳定因素，消除对立情绪，防止矛盾激化，努力做到法律效果与社会效果的统一。
（二）正确处理民事审判与行政行为的关系
宁波市人民政府关于转发浙江省企业国有产权转让管理暂行办法的通知
宁波市人民政府
宁波市人民政府关于转发浙江省企业国有产权转让管理暂行办法的通知
宁波市人民政府
各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
现将省人民政府下发的《浙江省企业国有产权转让管理暂行办法》（浙政〔1997〕12号，以下简称《办法》）转发给你们，并作如下补充规定，请一并贯彻执行。
一、申请从事企业产权转让业务的产权交易机构，应当向同级国有资产管理部门提交《办法》第十一条规定的文件、资料，经审核后报市国有资产管理部门审批。审批合格的，发给《企业产权转让资格证书》，产权交易机构持资格证书向所在地工商行政管理部门办理工商登记手续。
二、产权交易机构的收费标准由市物价、财政部门核定。
三、出让方为政府授权投资的机构，其出让企业国有产权的净收入，在授权经营机构成立起3年内由国有资产管理部门按收支两条线的原则，返还给授权投资机构统一调度使用，国有资产管理部门应对其使用情况进行审计监督。
浙江省企业国有产权转让管理暂行办法
第一条 为规范企业国有产权转让行为，推动国有资产存量的合理流动，防止国有资产流失，根据国家有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 本办法所称企业国有产权是指企业中国家作为国有资产所有者依法取得或通过出资及收益形成的财产权益。
本办法所称企业国有产权转让，是指有偿出让或者受让企业国有产权的行为。
第三条 企业国有产权转让应遵循以下原则：
（一）符合国家产业结构调整的需要；
（二）有利于优化资源配置，提高整体运营效益；
（三）促进国有资产保值增值，防止国有资产流失；
（四）自愿、有偿、公开、公平、公正。
第四条 各级政府国有资产管理部门按照规定的职责和权限，对企业国有产权转让活动实施监督和管理。
第五条 企业国有产权的出让主体必须是县级以上人民政府授权投资的机构或政府指定的部门，以及对被出让产权的企业直接拥有出资权的国有企事业单位。被出让产权的企业本身不得作为产权出让主体。
企业国有产权的受让主体可以是境内外具有购买能力，能独立承担民事责任的自然人、法人或其他社会组织。
第六条 企业国有产权转让的标的可以是企业的整体国有产权，也可以是企业的部分国有产权。
凡涉及国家安全、国防尖端技术的企业，具有战略意义的稀有金属开采企业，以及国家禁止转让的其他行业，其国有产权不得出让。
向外商转让企业国有产权，应严格执行国家计委、国家经贸委《指导外商投资方向的暂行规定》和《外商投资产业指导目录》的有关规定。
第七条 企业国有产权出让按下列权限审批：
（一）出让资产总额在500万元以下并净资产200万元以下的，由出让主体报同级国有资产管理部门审批；出让资产总额在500万元（含500万元）以下或净资产200万元（含200万元）以上的，按其隶属关系由出让主体报国有资产管理部门审核后，由同级政府或国资委
审批，并报上级国有资产管理部门备案。
出让政府授权经营的企业国有产权，按授权权限有关规定执行；
出让属地方管理但有上级部门投资的企业国有产权，应征得上级投资部门的同意。
（二）所有大型、特大型国有企业或成批国有企业产权转让，报国务院审批。
（三）股份有限公司和有限责任公司的国有股权转让按国家国有资产管理局和国家体改委《股份有限公司国有股股东行使股权行为规范意见》（国资企发〔1997〕32号）等有关规定执行。
第八条 经审批同意出让企业国有产权的，出让主体应对被出让企业的资产、债权、债务等进行全面清理、清查，编制财产清单，并根据国家有关的法律、法规和规定，办理资产评估、产权界定和其他依法应履行的手续。
第九条 企业国有产权转让应当在依法设立并具有从事企业国有产权转让业务资格的产权交易机构内进行。
第十条 产权交易机构从事企业国有产权转让业务应当具备下列条件：
（一）有与其经营范围相适应的并能独立支配的财产或资金，注册资本最低限额为100万元；
（二）有与其所从事产权转让业务相适应的固定场所和设施；
（三）有与其经营方式相应的资质或资格；
（四）有一定数量能胜任工作的专业技术人员和管理人员；
（五）有完善的内部管理制度。
第十一条 申请从事企业国有产权转让业务的产权交易机构，应当向同级国有资产管理部门提交下列文件、资料，经审核后报省国有资产管理部门审批。
（一）申请书。申请书应载明产权交易机构的名称、所在地、注册资本、业务范围等；
（二）可行性方案；
（三）章程草案及从业人员简况；
（四）国有资产管理部门规定的其他文件、资料。
第十二条 省国有资产管理部门对申请从事企业国有产权转让业务的产权交易机构进行资格审查，审查合格的，发给《企业国有产权转让资格证书》。产权交易机构持资格证书向所在地工商行政管理部门办理工商登记手续。
第十三条 产权交易机构可以向转让双方收取一定的服务费用或者佣金。收费标准由省国有资产管理部门提出意见，并按规定报批准后执行。
第十四条 企业国有产权转让可采取以下方式：
（一）协议转让；
（二）竞价转让；
（三）招标转让；
（四）国家规定的其他方式。
第十五条 企业国有产权转让按下列程序进行：
（一）出让方或受让方向产权交易机构提出企业国有产权出让或受让委托，并提交有关文件和资料；
（二）产权交易机构按照有关规定，对出让方和受让方所提供的文件、资料的合法性、真实性进行审查后，办理有关登记手续；
（三）产权交易机构按转让双方意愿进行撮合或挂牌公告；
（四）转让双方成交后，在产权交易机构的监督下，由出让方与受让方签订《企业国有产权转让合同》；
（五）转让双方按合同规定办理产权交接。产权交接由出让方、受让方、产权交易机构等单位共同派员参加，并据实填写《产权交接清单》。产权交接手续应在合同签订生效后及时办理；
（六）产权交接手续办理完毕后，转让双方凭产权转让凭证和转让合同按国家有关规定到财政、银行、国有资产管理、工商行政管理、税务、土地管理、房产、劳动等有关部门分别办理相关的变更手续。
第十六条 企业国有产权出让方向产权交易机构提出出让委托时，应提交以下文件、资料：
（一）国有产权出让委托书；
（二）出让方的资格证明或者其他有效证明；
（三）批准出让的文件或有关证明；
（四）产权界定或产权归属的证明文件；
（五）被出让产权单位或出让物的情况介绍；
（六）国有资产管理部门出具的资产评估确认通知书和国有资产产权登记证。
第十七条 企业国有产权受让方向产权交易机构提出受让委托时，应提交下列文件、资料：
（一）受让委托书；
（二）法人或自然人的资格证明；
（三）资信能力证明。
第十八条 《企业国有产权转让合同》文本样式由省国有资产管理部门会同省工商行政管理部门制定。
第十九条 企业国有产权出让价格应以不低于经国有资产管理部门确认的评估价值作为出让底价。凡低于出让底价的，必须由出让方报同级国有资产管理部门会同财政部门批准。
第二十条 受让方原则上应一次付清价款。如数额较大，一次付清确有困难的，在取得有担保资格人担保的前提下可以分期付款。
分期付款的期限一般不得超过3年。第一次付款额不得低于成交价款的30％。
第二十一条 整体出让企业国有产权的，企业职工和离退休人员的安置按国家有关规定，由转让双方协商，妥善解决。由出让方安置的，所需费用从产权出让收入中支付；由受让方安置的，所需费用从购买价款中扣除；由双方共同安置的，所需费用从出让收入或购买价款中支付或扣除
。
第二十二条 企业国有产权出让收入扣除清理债务、安置职工和离退休人员以及支付转让费用后的净收入，按下列规定处理：
（一）出让方为政府指定的部门的，其出让企业国有产权的净收入，由同级国有资产管理部门负责收缴，并按投资各方的投资比例分别划归各级政府，纳入国有资产经营性预算，专项用于国家资本再投入。
（二）出让方为政府授权投资的机构或对被出让产权的企业直接拥有出资权的单位，其出让企业国有产权的净收入，由政府授权投资的机构或拥有出资权的单位收取，按国家有关财务规定处理。国有资产管理部门应对其使用情况进行监督。
第二十三条 有下列情形之一的，转让应当中止：
（一）转让期间第三方对出让的产权提出异议尚未裁决的；
（二）因不可抗力或意外事故，致使转让暂不能进行的；
（三）企业国有产权整体出让时，企业职工和离退休人员未作妥善安置的；
（四）出现其他依法应当中止转让情形的。
第二十四条 出现下列情形之一的，转让应当终止：
（一）人民法院、仲裁机构或有关的行政执法机关确认出让方对其委托出让的产权无处分权而发出终止转让书面通知的；
（二）产权实物灭失的；
（三）出现其他依法应当终止转让情形的。
第二十五条 有下列情形之一的，转让无效：
（一）违反国家法律、法规及有关规定的；
（二）出让方或受让方不具备出受让资格的；
（三）转让双方恶意串通故意压低底价的；
（四）未经审批擅自转让的。
第二十六条 在产权转让期间，被出让的企业私分公物、转移资产、滥发资金或产权转让双方恶意串通，弄虚作假，以各种名目侵占国家资产，造成国有资产流失的，由国有资产管理部门会同财政部门依法追缴其非法所得并给予相应的行政处罚；构成犯罪的，移送司法部门依法追究刑
事责任。
第二十七条 产权交易机构违反有关规定弄虚作假，造成转让一方或双方利益损害的，应当承担赔偿责任，并由国有资产管理部门取消其企业国有产权转让资格；构成犯罪的，移送司法部门依法追究刑事责任。
第二十八条 实行企业化管理的事业单位的国有产权转让参照本办法执行。
1997年10月31日
